南水北調工程管理體制總體框架分為３個層次：

第一層次：成立國務院南水北調工程項目領導小組，國務院總理任組長，有關部門、省?直轄市政府負責同志為成員。領導小組下設辦公室，辦公室依托在水利部，負責日常工作。領導小組的主要職能是制定南水北調工程建設、運行的有關方針和政策，負責協(xié)和決策工程建設與管理的重大問題。

第二層次：按照政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，由中央政府授權的出資人代表和地方政府授權的出資人代表共同組建有限責任公司，作為項目法人，負責主體工程的籌資、建設、運行、管理、還貸，依法自主經(jīng)營。在這個公司中，中央資本金大于沿線各地共同出資，實現(xiàn)中央控股。

第三層次：工程沿線各省?直轄市?組建地方性供水?股份?公司，作為項目法人，負責其境內與南水北調主體工程相關的配套工程建設、運營與管理，以及境內南水北調工程的供水與當?shù)厮Y源的合理調配。

規(guī)劃中的南水北調工程管理體制創(chuàng)新明顯不足，一方面受到傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思想的影響，另一方面也受到當前國有企業(yè)改革的階段性成果的限制，難以與社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境相融合。

宏觀調控設計的三個弱點

先來看政府的宏觀調控方面，成立國務院南水北調工程領導小組顯然是因循了三峽工程模式，雖然這種管理體制模式在現(xiàn)階段看來對東線、中線工程是必要的，但南水北調工程規(guī)劃仍然比照三峽工程建設與管理來設計中央政府對南水北調工程的宏觀調控作用是值得商榷的。最明顯的弱點在于政府未讓市場發(fā)揮基礎的調節(jié)作用，而市場的基礎調節(jié)作用則是市場經(jīng)濟體制的最明顯的特征。在水資源配置方面，只強調國家制訂和水資源配置方案，統(tǒng)一調度水量的權力，沒有考慮如何通過市場配置水資源的問題。南水北調中線、東線工程的用水的真實需求究竟有多大，這是一個誰也無法較為準確地回答的問題，因為迄今為止南水北調工程供、用水雙方從未作為平等的經(jīng)濟主體簽訂過有關供、用水的合同，也就是說有效的用水需求從沒有確認過。當然，規(guī)劃建議中央政府要求沿線省?直轄市?政府對所分配的水量做出承諾，但這仍然是通過行政手段分配水量的思維。在建設資金的籌集方面，過分強調政府的作用，忽略了市場的基礎調節(jié)作用。南水北調主體工程東線第一期工程中線第一期工程靜態(tài)投資為１２４０億元，擬通過中央預算內撥款或中央國債、南水北調基金和銀行貸款三個渠道籌集，比例為２０：３５：４５。南水北調基金通過提高現(xiàn)行城市水價籌集。這種通過無償?shù)膹娭菩哉魇战ㄔO基金的方式是計劃經(jīng)濟體制下國家重點工程典型籌資方式，如三峽建設基金、鐵路建設基金和電信建設基金?電話初裝費?等。通過銀行貸款籌集的建設資金大部分通過延長征收南水北調基金償還?，其資金來源絕大部分很可能是由少數(shù)幾家大的國有銀行供給，國有銀行又變相成為國家財政的出納。南水北調建設資金籌集方案中基本上沒有考慮到利用資金市場。

宏觀調控作用設計中的第二個弱點是單純強調政府的權利，而沒有規(guī)定政府的責任，如：只強調政府對水資源的統(tǒng)一調度的權利，而對協(xié)調防汛與抗旱關系、干旱缺水時期改變供水優(yōu)先順序、生態(tài)環(huán)境保護用水等給南水北調主體工程帶來的經(jīng)濟損失如何補償?shù)膯栴}卻根本沒有涉及。這正是在計劃經(jīng)濟體制條件下水利工程成本費用長期得不到及時補償、工程普遍老化失修的主要原因之一。

宏觀調控設計中的第三個弱點是默認現(xiàn)在國家對水資源管理的一些不合理或不盡合理的政策。在南水北調工程總體規(guī)劃及南水北調水價分析研究報告都默認現(xiàn)行水價政策是基本合理的，適合于未來的南水北調工程的水價管理，因此，對于水價的分析確定，只側重于研究水價結構和計算水價水平，而對合理的水價的確定程序和供、用水及有關各方面在水價形成中的地位和作用等水價形成機制的重要內容基本未加分析和研究。實際上，現(xiàn)行的水價審批制不能合理地確定水利工程供水價格，一是因為由于信息不對稱的原因，很難準確地核定水利工程供水成本費用和判斷用戶的承受能力。二是價格決策權集中在極少數(shù)幾個人手中，他們自由裁量權大，又不承擔不合理定價的后果。我國水利工程的水價長期普遍偏低，可以說是水價審批制的直接后果。

相對于我國絕大多數(shù)水利工程管理單位仍然是國有事業(yè)單位的現(xiàn)實來說，組建中央政府和沿線各省?直轄市?政府共同持股的負責主體工程建設運營的有限責任公司似乎是一種制度創(chuàng)新。但這也不過是照搬我國國有企業(yè)改制的通行模式而已。

南水北調主體工程運營機構設定為企業(yè)，其理由不充分。南水北調工程具有公益性和經(jīng)營性雙重功能，經(jīng)營性功能表現(xiàn)為供水，而公益性功能主要表現(xiàn)為防洪和生態(tài)環(huán)境保護，特別值得注意的是，南水北調工程的根本目的是改善和修復北方地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。考慮到南水北調工程公益性功能具有的重要戰(zhàn)略地位，將它作為非營利項目才是正確的選擇。國外一些類似項目的經(jīng)驗也證明了這一點，如著名的美國加州“北水南調工程”中的中央河谷工程和州調水工程都為非營利項目。企業(yè)從本質上來說是以營利為目標的經(jīng)濟組織，既然南水北調主體工程并不是為營利而興建，其運營機構就不宜確定為企業(yè)。

現(xiàn)行南水北調工程規(guī)劃中將主體工程運營機構設計為有限責任公司，并認為它是具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的企業(yè)。眾所周知，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是能夠保證在所有者和經(jīng)營者之間建立具有制衡關系的法人治理結構。規(guī)劃中的南水北調主體工程的有限責任公司不過是又一個新建的國有巨型企業(yè)?其資本金全部來源于中央政府撥款和由地方政府向廣大用水戶無償征收的專項建設基金?，只是采取了有限責任公司形式。由于中央政府的資本金大于地方資本金的總和，在一股獨大的情況下，公司的股東會必然由中央政府派出的股東代表控制，股東會和董事會很難做到民主決策；另外，由于中央政府和地方政府將分別推薦董事會和經(jīng)理層人選，董事會和經(jīng)理層將在很大程度上交叉任職，代表所有者利益的董事會和經(jīng)理層之間不能形成制衡關系。

南水北調工程是優(yōu)化我國水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎設施，是事關中華民族子孫后代的千秋偉業(yè)。因此，南水北調工程管理體制的設計必須要有戰(zhàn)略的超前的眼光。

盡快明確南水北調項目領導小組的職能

在南水北調工程建設期間，國務院南水北調工程領導小組在宏觀調控方面應當處于核心地位。當務之急是要盡快明確南水北調工程領導小組的職能，在職能的設計上應該突出服務和協(xié)調的作用，而不是突出行政命令的作用；應該突出市場在配置資源方面的基礎性作用，而不是規(guī)定政府利用行政手段直接配置資源；應該強調政事分開的原則，而不是規(guī)定政府可以插手運營機構可以承擔的事務。

為適應較為完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，國務院南水北調工程領導小組的主要職能在于以下三個方面：其一、牽頭制訂或修改所有有關南水北調工程建設和運營的政策。凡是現(xiàn)行政策沒有的，予以創(chuàng)立；凡是現(xiàn)行政策不明確的，都應重新予以明確；凡是不適應將來市場經(jīng)濟體制的政策，都應予以修改。其二、協(xié)調工程建設中可能遇到的問題。但這些需要協(xié)調的問題應先由直接負責南水北調建設的機構或沿線地方政府先予以報告，只有在他們認為這些問題自身確實解決不了而按規(guī)定必須由領導小組給予幫助時，領導小組才出面協(xié)調。其三，組建南水北調工程建設和運營機構，并為之爭取授權。授權的主要內容有：１?授權與地方供水機構簽訂供水服務合同，包括供水量的確認、供水服務方式，水價核定條款、水費收交辦法等；２?授權設計、建設、運營主體工程及其相關供水設施；３?授權出售長期建設債務，取得建設資金。采取此種方式籌集建設資金的理由是：一方面這是一種適應市場經(jīng)濟籌資方式，能夠有更多的民眾和法人機構?不局限于受益區(qū)?理解和支持南水北調工程；另一方面，這種籌資方式能夠降低工程的籌資成本，因為建設債券的利息率可以低于商業(yè)銀行貸款利率，在國家規(guī)定債券利息收入免交個人所得稅的條件下，籌資成本將更低。上述授權的內容有的將由國務院直接授權，有的還可能要提請全國人大授權。

南水北調主體工程的建設和運行管理機構應該本著決策權與執(zhí)行權相分離的原則設立，其決策機構為董事會，其執(zhí)行機構為一個非營利的經(jīng)濟組織，如中線工程的執(zhí)行機構可稱為南水北調中線工程供水服務局。董事會由中央有關部委?如水利部、國家環(huán)境保護總局等?、沿線各供水區(qū)派代表組成，另外還應該有一定數(shù)量的專家代表。中央有關部委的代表由各有關部委采取公開競爭的方式選拔產生；各供水區(qū)的代表由各供水區(qū)的人民代表大會選舉產生；專家代表由國務院推薦。董事會的權力包括：聘任供水服務局的領導層，審議批準供水服務局的財務預算方案、決算方案；決定供水服務局的工程維修和更新改造計劃；決定供水服務局的人員工資水平，決定供水服務局的員工人數(shù)，審核南水北調干線各出水口水價。另外，董事會還有權監(jiān)督供水服務局的供水服務質量、財務狀況。南水北調工程供水服務局為一純粹的執(zhí)行機構，是南水北調工程全部資產的法人，負責發(fā)行南水北調工程建設債券，籌集建設資金；與沿線各地方供水公司簽訂長期供用水服務合同，具體負責整個南水北調工程的建設和運行；負責南水北調工程的維修和更新改造。將決策機構和執(zhí)行機構分設，董事會將承擔決策的責任，決策失誤時未表示反對意見的董事將承擔相應的責任；供水服務局若未能有效地執(zhí)行董事會的各項決議或搞好供水服務，其領導層將承擔相應的責任。

由于董事會成員是各方面利益的代表，因此，董事會決策的科學性、民主性將遠遠高出現(xiàn)在國有企業(yè)；又因為決策權和執(zhí)行權的嚴格分離，董事會和供水服務局之間將形成有效的制衡關系，足以克服水利工程供水單位目前普遍存在的供水服務效率不高，人員數(shù)量和成本缺乏有效約束的現(xiàn)象。

至于南水北調工程地方供水機構，不應簡單地要求各省?直轄市?統(tǒng)一成立供水公司，而應由各省?直轄市?按照南水北調工程供水區(qū)組建供水公司，這些公司可以是新成立的，也可以是由原有地方供水機構改造而來的。這些公司是南水北調供水的客戶，相對于用水戶來說，他們又是供水批發(fā)商，由它們與南水北調工程供水服務局簽訂長期的供水服務合同。為了合理有效地配置當?shù)氐乃Y源，最好能將供水區(qū)內原有的水源工程統(tǒng)一交由這些公司經(jīng)營。

（水利部經(jīng)濟調節(jié)司黃秋洪）