改革開放以來，伴隨著國民經濟的健康持續快速發展，我國的公路建設突飛猛進。為了滿足公路建設的巨額資金需求，彌補財政資金的不足，公路建設資金由過去的政府投資為主轉向多元化市場融資。市場融資的引入使得公路主體呈現多元化，從我國公路實踐來看，主要有公路使用者、政府或政府部門、銀行、公路經營公司等。只有保證公路主體的共贏，公路建設才能持續健康發展，才能提高公路資金的使用效率。

　　因此，如何建立公路融資中的共贏體系，是公路投融資體系發展中的關鍵問題。然而在目前的體系中，諸多問題一直困擾著公路投融資市場的發展。

　　公益性問題

　　公路能夠同時供許多人享用，但它的成本與享用的效果并不隨享用被困擾的融資它的人數規模的變化而變化，因此，公路具有公共產品屬性，公益性成為公路的根本屬性。在現實生活中，不同路段公路往往體現不同情況的準公共物品屬性。在經濟不發達地區，政府是公路投資人，路段體現為靠近于公共的準公共物品；在經濟發達地區，公路具有較好的經濟效益，社會資本比例增加，從而使公路成為靠近于私人物品的準公共物品。

　　公路的公益性決定了公路廉價、高質量的服務特性，并且要求政府必須承擔公路主要的投資建設和管理。從性質上看，公路應該惠及普通民眾，更好地服務于民眾，便利于民眾，而不是成為民眾的沉重負擔。

　　由于我國現有的公路運營公司大多采用“一路一公司”的形式，造成全國一些地方公路在同一路線上多個經營公司并存，分段收費，收費站過多、過密，有的地方公路甚至達到了“關卡林立”、“寸步難行”的境地。過多的收費站點增加了收費站的建設費用和維護費用，增加了收費站的交通延誤成本，該成本隨著交通量的增長和生產效率的提高，具有不斷增加的趨勢。這也增加了交通延誤造成的車輛廢氣排放，增加用公共資金報銷公車公路交費的行為，也增加政府對收費公路的監督成本。

　　收費經營公司為早日實現自己的投資效益，在向省政府上報的收費標準方案中常常低估公路的交通流量，設定過高的收費標準。而國家由于缺乏經營性公路收費標準的制定依據和計算方法，在審批收費方案時，造成部分公路收費標準偏高。同時，地方政府通過批準長收費期限和高收費標準，要求經營企業將獲取收益投資政府指定的其他項目及彌補財政經費，地方政府從公路等各種投資話動、企業經營收益中獲得稅收收入，這也有損了公路的公益性。

　　地方政府的角色定位

　　建國初期，我國公路建設由中央政府和地方政府分工負責，即中央政府負責國家干線公路的規劃和修建，地方政府負責本區域公路的規劃和修建。1958年，中央政府將國防公路以外的其他公路的建設與管理權全部下放到地方，中央政府的基本建設投資從此不再安排公路建設項目，改由地方政府計劃安排。地方政府在公路建設中承擔何種角色，成為需要解決的一個問題。

　　在地方政府是直接投資、建設和運營管理者的公路中，由于所有權與經營權的分離，經營者的決策往往偏離政府的目標。如高速公路公司為了實現公路的“保值增值”，將車購稅、交通專項規費作為國有資本投資追求保值增值，并將所謂利潤投入到酒廠、電廠、房地產、足球俱樂部等公路交通行業之外，而不愿意對投資規模大、財務效益不好但對形成網絡十分重要的省際間連接線、山區公路等項目進行投資。

　　我國公路的社會投資商真正擁有的資金實力并不充足，主要依靠銀行貸款和資本運作完成公路項目建設，當資金鏈條出現問題時，就會出現工程進展滯后、項目公司變更或被政府安排接管。

　　社會資本只選擇車流量與通行費收入高、建設成本相對低、投資效益高的公路項目，使得政府失去了以統收統支、統貸統還為基礎實現公路設施服務均等化的基礎。如東部和中部地區投資效益與債務質量較好，具有較強的融資能力和融資空間，而西部地區市場融資能力有限；效益一般的公路難以提供滿足商業銀行要求的融資擔保，無法獲得所需的資金支持。

　　公路的自然壟斷特點，使得完全競爭的市場制度會導致公路的重復平行建設，造成社會資源的浪費。但公路又具有服從性，某一路段必須服從國家路網的整體布局。也就是說，公路的經濟效益不能只算某一特定局部眼前的經濟賬，而要算整體布局，社會效益和未來發展賬。我國區域發展有較大的不平衡性，收費公路過多阻礙了城鄉協調發展。社會資本只會選擇效益好的路段進行經營管理，并且各自獨立運行，難以實現公路的網絡化。

　　收費還貸的債務風險

　　負債融資對于緩解我國公路資金短缺，降低公路建設成本具有重要作用。但是，過高的負債規模使得通行費收入不能及時還本付息，影響了公路建設的持續發展。如有的地方用于貸款的抵押資源用盡后，即使有好的項目也無法籌措資金；有些地方陷入舉新債還舊債，債滾債的惡性循環，信用等級不斷下降，一定程度上影響了交通公路部門的形象；有的地方挪用公路養護資金還本付息，影響公路的正常養護；有的地方為了還清貸款，動用其他建設的資金用于歸還公路負債，從而影響國民經濟發展；一些地方由于拖欠大量工程款，也間接影響了社會穩定。

　　“統貸統還”模式可以實現省或市級范圍內的收費公路統籌管理、平衡還貸，以形成優勢互補、規模經營和滾動發展的良性循環局面。但與此同時，“統貸統還”模式也帶來了一些新問題：首先，不斷的貸款需要收費公路的收費權作抵押，能用于抵押的公路越來越少。其次，“統貸統還”模式使債務高度集中在省級交通主管部門，淡化了地方還貸意識。最后，各收費公路原有的債務問題難以解決。

　　銀行看重的是借款人的整體信用、經營情況和資本結構等，而不是借款人所經營具體項目的收益和風險情況。這就必然加大了投資分析的復雜程度，銀行謹慎起見，往往高估投資的風險，而低估投資的收益，使得高收益投資項目往往受到以往或現有不良項目的“拖累”。

　　經營性收費公路挑戰公益性

　　公路項目能夠提供的收益大小直接影響社會資本參與公路建設的積極性，提供的收益越大，社會資本的積極性越高。同時公路企業承擔的風險大小直接影響公共利益的大小，公路企業承擔的風險越小，公共利益的損失越大。比如一些地方政府將一些效益好的收費公路項目轉讓給社會資本，并沒有對其合理投資回報加以限制，致使投資者攫取大量的超額利潤，損害公共利益；有些地方承諾特許經營期內不在公路項目附近興建任何競爭性公路、控制公路支線叉道口的連接、考慮通貨膨脹因素給予投資者一定的合理報酬、對于社會資本采取稅收優惠、制定優惠措施（如貼息、擔保等）等，避免過度競爭引起投資經營效益的下降。但是，一些公開上市或轉讓給私人企業的高等級公路，雖然投資成本早已收回并取得了巨額利潤，但是難以約束其降低標準或停止收費，如果進行政府回購則價格大幅上升，南京長江二橋便是最為典型的案例之一。此外，政府也可以對其所有的公路資產授權給經營單位經營一定期限后，提前終止授權進而取消收費權，使公路資產的國家所有權恢復完整性。政府在什么情況下需要回購收費權、在何種條件下才能回購收費權以及回購收費權的定價問題，都需要進一步探討。

　　當然，利用投融資政策修建公路的成功案例也很多，目前往往是投資方對投資前景好的路段蜂擁而至，偏僻路段置之不理，地區發展極不均衡。但在政策層面，偏僻路段并沒有過多的優惠政策，造成了投融資市場中的強烈反差。如何能夠整合有限資源，讓投融資對公路建設的發展更加平衡、有效，這些問題將繼續考驗著公路的發展。