對我國城市軌道交通投資環(huán)境的分析及對策研究 從目前國內(nèi)外特大城市交通投資方向的選擇以及產(chǎn)出效果來看，均把發(fā)展城市軌道交通放在首位，當(dāng)然這和軌道交通項目自身對于解決城市交通的擁擠，污染問題，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展所具有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合優(yōu)勢密不可分。然而，城市軌道交通項目投資數(shù)額巨大，投資周期長，且項目投入運(yùn)營后，收益低于社會平均收益水平，單純的依靠以政府為投資主體的投融資體制明顯是不符合當(dāng)前城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)律的，更難以滿足我國城市化進(jìn)程中城市客運(yùn)需求方式的多樣性和需求數(shù)量的大幅增加。一、對城市軌道交通項目的整體規(guī)劃及資金需求 我國城市軌道交通的建設(shè)尚處于起步階段，除北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、沈陽等大城市（或發(fā)達(dá)地區(qū)）編制了軌道交通網(wǎng)絡(luò)的專項整體規(guī)劃外，多數(shù)城市根據(jù)自身需求以單個項目向國家計委報批，尚未形成全國范圍內(nèi)的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。因此，把握城市軌道交通整體規(guī)劃和資金需求的難度較大。作者通過整理部分城市在互聯(lián)網(wǎng)上公開的數(shù)據(jù)，匯總了表中所示的國內(nèi)部分城市軌道交通整體規(guī)劃及資金需求情況。 由于建設(shè)任務(wù)繁重，投資規(guī)模過于龐大，國家有關(guān)部門已注意到城市承受能力不足的問題，開始控制軌道交通項目的審批進(jìn)度。從1999年至今，國家僅批準(zhǔn)了16條城市軌道交通線路。從目前掌握的情況看，“十五”期間，上海、北京等10個城市將建設(shè)城市軌道交通項目27個，投資需求將超過2000億元，這將成為我國有史以來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資規(guī)模最大的一批項目。因此，有必要對城市軌道交通項目的投資環(huán)境及其主要影響因素進(jìn)行深入分析，并進(jìn)行對策研究，以促進(jìn)城市軌道交通設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。二、我國城市軌道交通項目的投資環(huán)境現(xiàn)狀分析1.國家積極的財政政策及商業(yè)銀行的貸款都存在較大的不確定性 我國自1998年開始實(shí)施積極的財政政策，現(xiàn)已實(shí)施了6年多，積極的財政政策對于國家加大對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，確保交通建設(shè)資金的來源，特別對于城市軌道交通項目的投資起到了積極的作用。但作為一種短期的財政政策，長時期的實(shí)施已產(chǎn)生了擠出效應(yīng)；對經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)的拉動已經(jīng)呈現(xiàn)出逐年遞減的態(tài)勢。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家蕭灼基在廣州舉行的首屆南方經(jīng)濟(jì)論壇上也指出，我國積極財政政策的實(shí)施空間有限，不宜長期實(shí)行。隨著我國財政的基本職能由行政型財政向公共型財政的轉(zhuǎn)變，積極財政政策的逐步淡出是必然的。此外，國家對商業(yè)銀行監(jiān)管力度不斷加大，對銀行貸款審批制度進(jìn)一步規(guī)范，商業(yè)銀行自身防范金融風(fēng)險意識的不斷提高，商業(yè)銀行對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資越來越謹(jǐn)慎!近些年。商業(yè)銀行已明顯加大對軌道交通設(shè)施投資的貸款審查力度，貸款趨緊是一種必然的趨勢。在目前這種情況下，單純依靠地方政府財政來提供龐大的城市軌道交通建設(shè)資金，必將對地方財政及城市軌道交通網(wǎng)的整體建設(shè)產(chǎn)生不利影響。2總投資大，投資主體單一等問題引起建設(shè)資金籌措困難 從2002年世行評審的幾個項目的投資分析看，由于各種原因，建設(shè)成本高，各種軌道項目平均造價高達(dá)26億元/km，比我國計劃修建的第1條高速鐵路———京滬高速鐵路的單位造價高出幾倍。另外與國外相比，我國城市公共交通尤其是軌道交通的投資及運(yùn)營補(bǔ)貼均由地方政府獨(dú)自負(fù)擔(dān)，而且財政部明確規(guī)定城市維護(hù)建設(shè)稅不能用于城市公共電、汽車和輪渡等公交設(shè)施的建設(shè)，車輛購置、更新和公交場站設(shè)施的建設(shè)全部由城市財政撥款解決，經(jīng)營上依靠票價收入和財政補(bǔ)貼維持。那么，地方財政因沒有固定的公共交通發(fā)展資金，只能根據(jù)每年的財政狀況對公共交通的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行一定的財政補(bǔ)貼。由于城市軌道交通項目投資過于巨大，政府在資金籌措上經(jīng)常捉襟見肘。如：北京地鐵復(fù)八線于1989年開工建設(shè)，由于財政資金難以落實(shí)，工期一拖再拖，1997年國家開發(fā)銀行貸款20億元和建設(shè)銀行貸款10億元資金到位，才在建國50周年大慶前建成通車。只靠財政性資金建設(shè)城市軌道交通項目是不可能實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的。3現(xiàn)有交通投資體制不利于城市軌道交通投資環(huán)境的改善 1. 交通系統(tǒng)內(nèi)部投資體制的封閉性。我國受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，多年以來交通基建投資基本是在交通系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行，導(dǎo)致政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，增加了投資成本，降低了投資質(zhì)量；更由于部門壟斷的影響!外部資本投資城市軌道交通項目仍存在很多壁壘，介入非常有限；此外，由于缺乏強(qiáng)有力的財產(chǎn)約束機(jī)制與利益激勵機(jī)制，軌道基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率和效益不高。2.注冊資本制度問題。城市軌道交通項目建設(shè)周期較長，實(shí)行業(yè)主責(zé)任制時，國家或地方政府本金投入是按計劃逐年安排的，項目公司的股本金不能一次到位，只能在建設(shè)期內(nèi)分年投入。如果采用法定資本制度設(shè)立真正意義上的軌道交通項目股份公司，則每年公司擴(kuò)大股本都須召開股東大會，修改各項文件，向各有關(guān)部門申報審批，不僅程序繁瑣，更麻煩的是增資擴(kuò)股屬增發(fā)新股行為，在《公司法》有關(guān)條文的規(guī)限下，將難以實(shí)施，會使各年度資金與城軌建設(shè)進(jìn)度的銜接出現(xiàn)問題，對工程建設(shè)和公司的規(guī)范運(yùn)作產(chǎn)生不利影響。4缺乏科學(xué)的長遠(yuǎn)的城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃 雖然城市軌道交通在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)發(fā)展100多年了，但真正進(jìn)入我國發(fā)展的歷史還很短，對于如何結(jié)合我國的特殊國情進(jìn)行科學(xué)、長遠(yuǎn)的城市軌道交通規(guī)劃，在國內(nèi)理論界還是一個不太成熟的課題。從目前實(shí)際規(guī)劃效果來看，由于每個城市的軌道交通網(wǎng)沒形成一定的規(guī)模，運(yùn)行間隔過大，沒有與鐵路、民航、公交等其它交通方式實(shí)現(xiàn)有機(jī)的接合0甚至部分軌道線路在開通初期即因?yàn)榕c原有公交線路發(fā)生惡性競爭，難以吸引更多的客源，達(dá)不到預(yù)期的運(yùn)量，造成運(yùn)營嚴(yán)重虧損。5城市軌道交通項目實(shí)施直接融資的法律障礙 城市軌道交通項目在建設(shè)期間及建成初期一般很難有良好的業(yè)績支撐，而《公司法》規(guī)定公司發(fā)行新股要求“公司在最近三年內(nèi)連續(xù)盈利，并可向股東支付股利”、“公司與其利潤可達(dá)同期銀行存款率”，這實(shí)際排除了大型基礎(chǔ)建設(shè)項目的業(yè)主股份公司在建設(shè)期和項目建成營運(yùn)期向社會公眾發(fā)行股票的可能性，對城市軌道交通項目實(shí)施直接融資形成了法律上的障礙。6城市軌道交通項目效益問題 一般來說，城市軌道交通項目具有很高的社會經(jīng)濟(jì)效益，但由于長期以來我國政府過于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施項目的公益性，過于追求城市軌道交通項目的社會效益最大化，使得運(yùn)營企業(yè)無法按運(yùn)營成本制定票價，因而運(yùn)營企業(yè)極易虧損。另外我國對城市土地實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離的政策，由投資軌道交通項目帶來的外延效益（如土地升值等）不能直接體現(xiàn)在項目自身收益中，因此國內(nèi)外的軌道交通項目除香港外，幾乎都存在財務(wù)虧損問題。三、創(chuàng)造良好投資環(huán)境的對策思路 1.按市場化原則理順城市軌道交通項目投資與運(yùn)營的關(guān)系營造良好的城市軌道交通投資環(huán)境其出發(fā)點(diǎn)不應(yīng)僅僅著眼于項目規(guī)劃階段如何“引資”，更為關(guān)鍵的還在于項目的“市場化運(yùn)營模式”。因?yàn)槔硐氲倪\(yùn)營模式直接關(guān)乎項目是否能夠償還貸款并為投資者帶來經(jīng)濟(jì)收益的問題，它最終決定了投資者的信心。香港地鐵得以借助豐富的融資渠道迸行融資，很大程度上得益于它優(yōu)秀的經(jīng)營成果。香港地鐵2002年純利達(dá)42億港元，營業(yè)額達(dá)76.86億港元，其中車費(fèi)收入占最大比例為74%，車站內(nèi)其他業(yè)務(wù)收入以及鐵路營運(yùn)以外的收入，各占13%，經(jīng)過近20年的發(fā)展，香港地鐵公司在金融界享有良好的信譽(yù)，融資已無需政府擔(dān)保。其成功的市場化運(yùn)營模式，對我國內(nèi)地那些正積極主動地發(fā)展城市軌道交通項目的特大型城市，具有極為現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。2.樹立科學(xué)的城市軌道交通發(fā)展觀念，營造良好的政策環(huán)境 ①因地制宜發(fā)展適合本地區(qū)特點(diǎn)的城市軌道交通項目。城市地鐵以其運(yùn)量大，環(huán)保，快捷，占地面積小等優(yōu)勢正越來越受到發(fā)達(dá)城市政府的親睞。然而由于歷史，地理，文化等原因，我國各大城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很不平衡，即使在一座大型城市內(nèi)部，各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，老百姓的出行習(xí)慣也是不同的，對地鐵項目的建設(shè)只有在充分考慮到本地區(qū)的實(shí)際情況，特別是在客流量達(dá)到一定的規(guī)模后才應(yīng)考慮。現(xiàn)在我國大城市地鐵每公里造價為5億元-7億元，在目前的國情下，建造這種項目，各地政府需要慎之又慎。 筆者認(rèn)為，輕軌交通以其相對于地鐵建設(shè)、運(yùn)營投資少的優(yōu)勢（輕軌的造價為1億元/公里-1.5億元/公里，約為地下鐵道的1/3-1/4，單位運(yùn)量投資0.8元/人公里-1.1元/人公里，比地鐵低40%左右）更具有良好的發(fā)展前景。因此，在我國當(dāng)前城市交通建設(shè)投資水平較高但交通需求仍無法滿足的形勢下，以投資輕軌為主，地鐵為輔的做法是較為可取的。 ②解決好引入外資所涉及的兩個重要政策性問題。要想進(jìn)一步吸引外商投資于城市軌道交通設(shè)施領(lǐng)域，有兩個帶有政策性的問題必須得到解決：一是允許外資在城市軌道交通設(shè)施項目上擁有多大的股權(quán)問題；二是城市軌道交通設(shè)施投資回報率問題。解決第一個問題的關(guān)鍵是，首先應(yīng)明確國家沒有必要對所有的交通基礎(chǔ)設(shè)施都保持控股地位。即對那些極易形成壟斷的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府應(yīng)擁有控股權(quán)，而對于那些既帶有社會公益性又可以進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的項目則可以適當(dāng)放寬外商投資的政策界限；此外，我們還應(yīng)明確國家對外商投資的宏觀調(diào)控不是簡單通過中方在注冊資本中控股來實(shí)現(xiàn)的，國家還可以借助于價格、稅收、信貸等手段來管理這些投資項目。對于第二個問題，政府政策的重點(diǎn)應(yīng)放在通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段通過市場競爭間接控制外商的投資回報率。投資回報率作為投資者對未來收益的一種預(yù)測值，其高低是由投資規(guī)模、技術(shù)設(shè)備、經(jīng)營管理、市場狀況等多種因素決定的。人為地確定投資回報率界限和政府承諾外商投資回報率都是反市場的行為，結(jié)果不是抑制了外商投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性、就是因外商沒有投資的風(fēng)險壓力而在資金、技術(shù)、管理等方面不能做到全力以赴。3.政府應(yīng)有針對性地對城市軌道交通項目加大支持和扶持力度 ①在土地開發(fā)方面進(jìn)行政策性傾斜。世界上任何一家軌道項目公司如果僅憑其主營性業(yè)務(wù)（車票收入）是無法償還貸款資金的，甚至連運(yùn)營成本也很難維持，這已為歷史所證明。因此，政府是否能夠賦予運(yùn)營公司沿線及車站附近一定的土地開發(fā)權(quán)及資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，用綜合性收益來彌補(bǔ)運(yùn)營產(chǎn)生的虧損并產(chǎn)生盈利，對于投資者是至關(guān)重要的。同時，政府還應(yīng)加強(qiáng)城市土地宏觀調(diào)控，嚴(yán)禁批租失衡而造成土地供過于求。 ②提供稅收優(yōu)惠。為加快城市軌道交通的發(fā)展，政府還需提供稅收優(yōu)惠，對地鐵部門等收人實(shí)行減免法人稅和固定資產(chǎn)稅的稅收優(yōu)惠政策。并可以進(jìn)一步規(guī)定，凡享受減免稅優(yōu)惠政策的收人必須納人地鐵部門內(nèi)部基金，用于地鐵新線路的投資。通過這—政策，對地鐵公司來說，可以減輕新線路建設(shè)投資的利息負(fù)擔(dān)；對普通市民而言，則有保持建設(shè)工程前后運(yùn)費(fèi)穩(wěn)定的好處。 ③完善有關(guān)法規(guī)，為城市軌道交通設(shè)施項目直接融資提供便利。如前所述，目前城市軌道交通設(shè)施項目建設(shè)期間和建成初期實(shí)現(xiàn)直接融投資存在一定法規(guī)障礙，完善有關(guān)法規(guī)政策，為項目直接融資留下一定空間，對于完善投資環(huán)境是十分重要的。3年香港聯(lián)合證券交易所為了方便江蘇寧滬高速公路股份有限公司募股上市，特意對交易所上市規(guī)則的有關(guān)條款進(jìn)行修改，增加了對基建項目盈利業(yè)績耍求的特別豁免條款，才使寧滬公司成為國內(nèi)首家無'年主營盈利業(yè)績順利掛牌上市的基建公司。其成功的經(jīng)驗(yàn)很值得城市軌道交通項目直接融資借鑒。此外，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期較長的特點(diǎn)，還可以實(shí)行注冊資本分期到位制度（類似于外商投資企業(yè)注冊制度）。這樣處理符合國際慣例和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)客觀規(guī)律，項目公司可根據(jù)項目建設(shè)需要合理安排資金、提高資金使用效率，減少變更注冊的大量事務(wù)性工作。4積極拓寬籌資渠道，建立發(fā)展基金 ①發(fā)行債券、股份制集資，充分利用民間資金。城市軌道交通建設(shè)投資大、周期長，一般分散的社會主體無法承擔(dān)，而由政府提供擔(dān)保，由軌道交通項目公司發(fā)行債券、股份制集資則是一種迅速籌集資金的辦法之一。此外，軌道交通項目公司一旦上市，還可發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券，可轉(zhuǎn)換債券對投資者來說是一種十分好的投資方式，由于它既是債券又是股票，如持有人不需要本息就可以在確定的年限內(nèi)轉(zhuǎn)換成股票，而公司則可以從發(fā)行債券中獲取大批資金，進(jìn)行項目投資。 ② 建立“城市軌道交通發(fā)展基金”，進(jìn)一步完善城市軌道運(yùn)輸項目投資體系。如前所述，實(shí)現(xiàn)城市的軌道交通規(guī)劃建設(shè)將需要大量的資金，僅靠目前的財政投資體制是不可行的。因此，筆者認(rèn)為，正在籌劃城市軌道交通項目的城市應(yīng)建立穩(wěn)定的“城市軌道交通發(fā)展基金”。至于建立基金的途徑，建議采用全市土地開發(fā)收益、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和沿線一定范圍內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)收益等按一定比例“提成”作為“基金”，以立法的形式穩(wěn)定下來。有穩(wěn)定的基金不但是申請到貸款的關(guān)鍵，同時還可以為新的城市軌道交通項目籌集資本金，達(dá)到良性循環(huán)、滾動發(fā)展。四、結(jié)束語 從上文的分析中可以看出，政府作為城市軌道交通項目投資、建設(shè)和運(yùn)營中的主要責(zé)任者，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，加大政策支持，加強(qiáng)立法，采取多元化投資，在運(yùn)營管理方面鼓勵企業(yè)進(jìn)行市場化運(yùn)作應(yīng)是改善、優(yōu)化城市軌道交通項目投資環(huán)境的良策。