財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)也存在類似的問題，財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的對(duì)象是政府的財(cái)力，對(duì)于政府全額購買服務(wù)的P P P項(xiàng)目確實(shí)非常重要，但對(duì)于政府補(bǔ)貼的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，在邏輯上存在誰為因誰為果的問題。一種邏輯是，一個(gè)項(xiàng)目在確定了成本和使用者付費(fèi)額度后，根據(jù)差額提出財(cái)政補(bǔ)貼的需求，再來看財(cái)政能否負(fù)擔(dān)，即測(cè)算項(xiàng)目要補(bǔ)貼多少錢，再看財(cái)政能否承擔(dān)得起。另一種邏輯是，根據(jù)政府的財(cái)政能力，先確定可提供的補(bǔ)貼額度（像車購稅對(duì)公路建設(shè)的補(bǔ)貼），然后根據(jù)成本確定剩下來對(duì)使用者付費(fèi)的需求，再來確定經(jīng)營(yíng)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即先說好財(cái)政能補(bǔ)多少，剩下的全部由用戶承擔(dān)。

　　按照后者的邏輯，是不需要對(duì)項(xiàng)目本身做財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的，只需要告訴社會(huì)資本投資者財(cái)政能出多少錢就可以了。此外，按照項(xiàng)目流程，物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證之前，需要先完成項(xiàng)目可行性報(bào)告審查，很可能會(huì)出現(xiàn)政府發(fā)改部門先批準(zhǔn)了項(xiàng)目可行性報(bào)告，然后財(cái)政部門又認(rèn)為項(xiàng)目超出財(cái)政承受能力而不可行的矛盾結(jié)果。

　　合理回報(bào)是關(guān)鍵

　　PPP模式也好，特許經(jīng)營(yíng)也罷，其實(shí)叫什么并不重要，重要的是怎么做，與概念相比，內(nèi)涵、目的和手段更加重要。

　　目前，我國收費(fèi)公路對(duì)社會(huì)資本投資吸引力急劇降低的問題根源，是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限無法覆蓋建設(shè)融資成本，造成收費(fèi)公路收不抵支。同時(shí)，政策性減免如何補(bǔ)償存在法律空白，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)了全部政策風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　這直接導(dǎo)致社會(huì)資本投資積極性的降低，目前很多經(jīng)營(yíng)性公路是由政府融資平臺(tái)在投資建設(shè)，并不是真正意義上的社會(huì)資本，對(duì)收費(fèi)公路的態(tài)度很多也是“建成就行，債務(wù)能不能還清以后再說”，這也導(dǎo)致收費(fèi)公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不斷積累。

　　為此《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂，引入了特許經(jīng)營(yíng)的概念，即通過簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的方式，事前約定政府與投資者的權(quán)利義務(wù)、經(jīng)營(yíng)期限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制、合理回報(bào)率、政府補(bǔ)貼機(jī)制、超預(yù)期收益處理方式等，可以說是對(duì)原經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路管理模式的補(bǔ)充和完善。

　　基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不同于一般市場(chǎng)行為，從維護(hù)公共利益和保障服務(wù)可持續(xù)的角度，應(yīng)當(dāng)保證社會(huì)資本獲得合理收益。在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中也明確提出“政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”“引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益”“積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格”。

　　明確的合理回報(bào)率或合理回報(bào)率范圍，是計(jì)算和確定特許期限、服務(wù)價(jià)格、政府補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的根本性前提和基礎(chǔ)。30年來，收費(fèi)公路管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明，沒有一個(gè)明確約定的合理回報(bào)率，就不可能將經(jīng)營(yíng)性公路的回報(bào)控制在合理的水平，必然出現(xiàn)“暴利”

　　和“巨虧”的兩極分化，而政府又沒有任何可以進(jìn)行調(diào)整的依據(jù)。特別是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)行的是政府定價(jià)，且價(jià)格并非遵循成本定價(jià)的原則，而是成本加合理回報(bào)定價(jià)，兩者缺一不可，如果沒有明確的合理回報(bào)范圍，則根本無法確定項(xiàng)目的合理價(jià)格，成本監(jiān)審也就失去了實(shí)際意義。

　　具體在收費(fèi)公路領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)性公路由獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)法人組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)等活動(dòng)，運(yùn)營(yíng)情況、服務(wù)水平、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量受政府監(jiān)管。經(jīng)營(yíng)收入的高低，完全取決于政府審批的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定“經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定”“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路投資總、收回投資的期限以及交通量等因素計(jì)算確定”。

　　只要政府嚴(yán)格依照《條例》規(guī)定審批，是不應(yīng)該出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入不能覆蓋成本問題的。當(dāng)經(jīng)營(yíng)收入低于約定回報(bào)下限時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定通過財(cái)政補(bǔ)貼或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，予以彌補(bǔ)，當(dāng)經(jīng)營(yíng)收入超出約定回報(bào)上限時(shí)，政府同樣可按照協(xié)議約定部分或全部收歸財(cái)政。

　　總之，無論“P P P貓”還是“特許經(jīng)營(yíng)貓”，能收回投資并獲得合理回報(bào)的才是“好貓”。