城市軌道交通建設(shè)中需要研究解決的問題 最近１０多年來,城市軌道交通具有的緩解城市交通擁堵、改善城市環(huán)境和引導(dǎo)城市布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的功能在我國得到越來越廣泛的認同。北京、上海和廣州等城市已建成并投入運營的軌道交通線路達２６９公里,１０個城市正在建設(shè)３５８．９公里新線，還有３０多個城市不同程度地開展了軌道交通建設(shè)的前期研究工作。針對現(xiàn)階段我國城市前所未有的軌道交通建設(shè)高潮,以下幾個方面的問題需要引起我們的思考并重視。一、現(xiàn)階段我國大城市并非都有必要修建軌道交通系統(tǒng) 從運輸效率和城市環(huán)保的角度看,軌道交通無疑最有優(yōu)勢。但相對于其他交通方式,軌道交通系統(tǒng)所需投資巨大,往往是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中最大的一項投資。我國城市軌道交通平均每公里綜合造價,地面形式為０．５—１．５億元，高架形式１—２．５億元，地下形式—８億元。而且軌道交通的運營維護費用也非常昂貴,目前世界上建有軌道交通的１４４個城市中,只有香港、大阪等少數(shù)幾個城市能夠回收運營成本。即使在正常情況下,城市軌道交通項目也屬于高風(fēng)險投資。 軌道交通系統(tǒng)作為公益設(shè)施固然有很好的社會效益,但從持續(xù)發(fā)展的角度考慮,對其經(jīng)濟效益也要給予足夠的重視。如果不能保證軌道交通項目的經(jīng)濟合理性,所在城市將面臨沉重的還貸壓力和運營補貼壓力。從國際經(jīng)驗看,擁有軌道交通系統(tǒng)的城市都是各國政治、經(jīng)濟、文化中心,這些城市的經(jīng)濟發(fā)展水平較高,客運市場需求旺盛,可以保證軌道交通項目的經(jīng)濟合理性。從我國國情出發(fā),為了高效地解決城市交通問題,在北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達的特大城市中盡快建立軌道交通網(wǎng)絡(luò)是必要的。但對于其他相當(dāng)一批大城市而言,現(xiàn)階段建設(shè)軌道交通系統(tǒng)的經(jīng)濟可行性并不充分。必須明確,城市人口的多少不是修建軌道交通的充分條件,經(jīng)濟發(fā)展水平和未來客運需求才是最關(guān)鍵的決定因素。 同實際上很多城市并非都要依靠軌道交通才能解決城市交通問題。國外迅速發(fā)展起來的大容量快速公交系統(tǒng)ＢＲＴ)就是一種創(chuàng)新的現(xiàn)代化公交客運系統(tǒng)。作為介于軌道模式和常規(guī)公交模式之間的第三種模式,大容量快速公交系統(tǒng)既繼承了軌道交通大容量、專有路權(quán)、水平上下車和車外售票等特點,又吸收了常規(guī)公交的方便靈活特點,并結(jié)合先進的信息管理技術(shù),充分體現(xiàn)公交優(yōu)先的理念,是一種容量大、投資省、建設(shè)周期短、方便準時的新型公交方式。根據(jù)國外的經(jīng)驗,大容量快速公交系統(tǒng)的建設(shè)成本僅相當(dāng)于地鐵的１０%,其建設(shè)周期一般為１—２年時間。目前美國的紐約和洛杉磯、加拿大的溫哥華和法國的里昂等城市都已經(jīng)或準備建立這種大容量快速公交系統(tǒng)。我國大城市應(yīng)該借鑒國外城市這種因地制宜的做法,結(jié)合自身特點,慎重選擇最適合城市發(fā)展需要的公共交通模式。二、城市軌道交通項目的前期研究必須科學(xué)、全面、深入 前期研究是設(shè)計工作的基礎(chǔ),對工程建設(shè)具有導(dǎo)向作用。城市軌道交通建設(shè)是一項涉及面廣、多專業(yè)相互協(xié)調(diào)配合的復(fù)雜系統(tǒng)工程,做好前期研究工作尤為重要。隨著軌道交通建設(shè)的迅速發(fā)展,我國在軌道交通的前期研究領(lǐng)域也取得了長足進步,已經(jīng)建立起比較規(guī)范的理論方法和內(nèi)容體系,并且在豐富的實踐中不斷完善。但是不能否認,目前的前期研究工作還存在不少有待改進之處。 解決城市交通問題的關(guān)鍵,應(yīng)該是構(gòu)筑對于私人汽車交通有競爭力的公共交通體系,而不是如何處理軌道交通與常規(guī)交通之間的競爭關(guān)系。軌道交通系統(tǒng)是城市公交的骨干,但它并不能完全取代常規(guī)公交,而且只有與常規(guī)公交相銜接,才能充分發(fā)揮其骨干作用,兩者之間應(yīng)該是相互補充、協(xié)調(diào)配套的關(guān)系。因此,在軌道交通項目的前期研究中必須樹立城市交通一體化的思想,處理好軌道交通與城市其他交通模式之間的關(guān)系。我國不少城市的軌道交通規(guī)劃通常僅局限于軌道交通系統(tǒng)本身,缺乏城市交通一體化的觀念,忽視軌道交通與常規(guī)公交的接駁和換乘,致使一些軌道交通項目在建成若干年后,其運量只相當(dāng)于一條常規(guī)公交線路的運量,教訓(xùn)極其深刻。 除了著眼于解決城市交通問題外,城市軌道交通建設(shè)在引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)合理發(fā)展上也具有重要作用。將城市軌道交通規(guī)劃與城市土地利用規(guī)劃有機地結(jié)合起來,既有利于保證未來的建設(shè)條件,又有利于將沿線土地的升值部分轉(zhuǎn)換成軌道交通建設(shè)的資本,為發(fā)展軌道交通籌集資金。但是一些城市在編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃時,不重視與城市土地控制的銜接,導(dǎo)致兩者缺乏聯(lián)系,甚至相互抵觸。在全國２５個已經(jīng)進行了不同深度軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的城市中,只有不到１／３完成了土地控制規(guī)劃。這樣,當(dāng)軌道交通項目實施時,周邊土地已規(guī)劃他用,這部分土地的升值部分將難以回饋城市軌道交通建設(shè),實際的受益者是房地產(chǎn)開發(fā)商,這是令人遺憾的。因而必須通過土地控制規(guī)劃對城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的成果進行深化和落實。三、制定優(yōu)惠政策鼓勵民間資本進入城市軌道交通領(lǐng)域 城市軌道交通建設(shè)需要穩(wěn)定的資金保障。發(fā)達國家的城市軌道交通發(fā)展到今天的規(guī)模,與其制定的投資市場化政策密不可分。在當(dāng)前各國的城市軌道交通建設(shè)中,投資主體多元化、融資渠道多樣化已成為共同趨勢。實際上,如果僅僅依靠政府的財力,即使是發(fā)達國家也無力在保持高社會福利的同時,維持其基礎(chǔ)設(shè)施的高水準。這時,民間主動融資(ＰＦＩ)對政府和公眾來說就是一個“雙贏”的選擇。已在許多發(fā)達國家應(yīng)用的民間主動融資的基本理念是:將建設(shè)和維護公共資產(chǎn)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給民營企業(yè),通過民間財團的競標(biāo),降低城市基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)成本和維護支出,特許使用權(quán)期滿后項目所有權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給政府。 在我國,城市軌道交通項目的投資主體是各級政府,其融資方式相對于公路而言也比較單一,主要采取國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款和利用外資三種形式。以上海地鐵３號線為例,上述三者分別占建設(shè)資金的３２%、４９%和１９%。這樣的投融資格局存在的問題是:一方面,由于建設(shè)管理體制的制約以及軌道交通項目本身的金融風(fēng)險,籌資難度較大;另一方面,由政府出面貸款常常使政府背負沉重的負擔(dān),且外資一般用于購置車輛和其他控制設(shè)備,必然會大量增加項目建成后的運營成本。 為了適應(yīng)我國城市軌道交通加快建設(shè)的需要,必須拓寬融資渠道,積極推行投資主體市場化政策。我國民間資本的發(fā)展?jié)摿艽?應(yīng)該成為城市軌道交通建設(shè)資金的一個重要來源。一些已經(jīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的民營企業(yè)進入城市軌道交通領(lǐng)域,不會改變國有資本的壟斷地位,而且有利于提高投資效率和服務(wù)水平。針對現(xiàn)階段民間資本進入城市軌道交通領(lǐng)域面臨的問題,要加緊制定城市軌道交通投資的具體政策。一是要從政策上支持民間資本進入城市軌道交通領(lǐng)域;二是要縮減項目審批環(huán)節(jié),避免尋租行為發(fā)生;三是各級政府要帶頭樹立信用觀念;四是要理順城市軌道交通的價格體系。四、采取綜合措施降低城市軌道交通項目的建設(shè)成本 城市軌道交通項目投資規(guī)模大、建設(shè)成本高,工程投資動輒幾十億元。上海、廣州新建成通車的地鐵線平均每公里綜合造價達到７億元左右。如此高的建設(shè)成本,對于大多數(shù)城市的財力是難以承受的,嚴重影響到城市軌道交通的持續(xù)發(fā)展。不解決城市軌道交通建設(shè)成本高的問題,許多城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃就很難實現(xiàn)。對影響城市軌道交通建設(shè)成本的諸多因素進行分析可以看到,合理確定建設(shè)標(biāo)準和推進城市軌道交通裝備國產(chǎn)化是降低建設(shè)成本的兩個主要途徑。 我國仍屬于發(fā)展中國家,城市軌道交通項目的建設(shè)標(biāo)準應(yīng)該定位為:確保安全、可靠,重點考慮大容量、低成本,不應(yīng)過分突出舒適、豪華和高水平服務(wù)。在設(shè)計理念上,不應(yīng)盲目追求一流的設(shè)計。如果一味要求設(shè)計達到一流水平,那么設(shè)計人員為了表現(xiàn)其專業(yè)能力和技術(shù)水平,就會追求造型獨特、系統(tǒng)復(fù)雜,這樣的設(shè)計可能成為財務(wù)上的敗筆;如果追求的是以最低的成本去獲取最大的產(chǎn)出,那么這個設(shè)計在商業(yè)經(jīng)營上就容易成功。在技術(shù)選擇上,對于能夠提高經(jīng)濟效益的先進技術(shù)要大膽采用,對于不能反映經(jīng)濟效益反而會使財務(wù)背上包袱的先進技術(shù)絕不能盲目選用。我國城市軌道交通建設(shè)的主要目標(biāo)是快速、大容量地輸送乘客,以改善城市慢速、擁擠的公共交通。因此,我國的城市軌道交通系統(tǒng)只要做到安全、可靠、準點,其他標(biāo)準比發(fā)達國家低一些,一樣會有市場。 城市軌道交通裝備國產(chǎn)化對降低我國城市軌道交通項目的建設(shè)成本關(guān)系重大。上海地鐵１號線和２號線、廣州地鐵１號線全部采用進口車輛,車輛投資占到總投資的３５%以上,如果能實現(xiàn)車輛國產(chǎn)化,車輛投資占總投資的比重可以降到２０—２５%,相應(yīng)就能降低整個地鐵系統(tǒng)的總投資。推進城市軌道交通裝備國產(chǎn)化的關(guān)鍵在于加快其技術(shù)發(fā)展進程。建議由國家組織有關(guān)科研單位、院校和企業(yè)聯(lián)合攻關(guān),以解決城市軌道交通裝備國產(chǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)難題;在重視整車設(shè)備國產(chǎn)化的同時,采取合資、合作方式逐步開發(fā)研制關(guān)鍵零部件,擴大國產(chǎn)化比例;制定并嚴格執(zhí)行政府采購政策,為國內(nèi)相關(guān)企業(yè)通過市場競爭實現(xiàn)技術(shù)積累提供必要扶持。