上海軌道交通體制之探索
【摘要】上海軌道交通體制自2000年4月發生重大變化．實行投資、建設、運營、監管“四分開”，以適應軌道交通超常規
發展和行業發展的需要。本文論述新體制運行以來的效力、工作界面以及趨勢。
【關鍵詞】軌道交通 體制 研究
1 新體制出臺的背景
上海軌道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三條軌道交通線，全長65km，分別為南北向的地鐵一號線、東西向的地鐵二號線和北半環輕軌明珠線一期。這三條線的運營，有力地緩解了地面交通壓力，日均客流穩步上升，目前已達100萬人次/日。這三條線項目實施分別采用了三種模式：一號線全部由國家投融資；二號線采取市、區兩級政府投資形式，由區負責沿線動遷和車站土建，市政府負責其余部分投融資，而建設、運營和行政執法由上海市地鐵總公司實施，在此期間，還出臺了地方性法規《上海市地鐵管理條例》，作為政府對行業的宏觀控制；明珠線一期則采用項目公司的形式和過渡體制，成立了項目公司，由上海鐵路局利用拆除廢棄的淞滬鐵路作為土地投入，政府投資其余部分，建成后交由上海地鐵運營公司運營。
這一時期，投資、建設、運營、監管“四分開”體制初顯雛形。同時，上海全市的軌道交通網絡發展規劃也經由中外專家反復論證，提交市政府決策，并且編人我國第一本城市交通白皮書《上海市城市交通白皮書》。根據規劃，上海在“十五”期間要建設200km軌道交通，僅五年內就拉動市政投資逾1 000億元。20年內，總里程達到760km，成為世界上軌道交通發達城市，使軌道交通占公共交通的比重達到60％以上，徹底改變上海公共交通出行格局。
在這一背景下，上海開始探索新的軌道交通體制。顯然，再由地鐵總公司一家全面負責實施如此宏偉的規劃，對打破壟斷，適度競爭，培育市場，控制投資和運營成本，市場融資，形成行業是不適合的。因此，市建委、市計委共同提出關于深化軌道交通投融資體制，加快推進建設進程的“四分開”新體制方案。2000年4月28日，新體制經市政府批準正式啟動，原市地鐵總公司撤銷，有關建設、運營和政府管理職能分別向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集團公司負責投融資，地鐵建設有限公司負責項目建設管理，地鐵運營公司和現代軌道交通股份公司負責運營，市交通局具體負責政府監管。四個方面各司其職，分工合作，互相制衡，共同發展，以期在短時期內完成既定的宏偉目標。
新體制實施兩年來，初步理順了各方的關系，各方積極性得到調動，競爭機制明顯，建設進程加快，運營成本下降，新線開工量、竣工量、項目儲備均創歷史之最。
2 監管 投資 建設 運營各方的職責
2.1監管方的職責
政府及相關部門作為監管方，制定相關法律法規，全面實施行業監管。市計委、市建委：負責軌道交通發展戰略和相關政策的綜合平衡和綜合協調。根據分工劃到項目動遷開工之前，由市計委為主，市建委配合；在此之后到新線運營，由市建委為主配合。
市規劃局：負責組織編制軌道交通網絡規劃和近期建設規劃，進行線路控制，負責匯總和平衡軌道交通專業規劃。
市交通局：行業主管部門，負責制定和提出軌道交通發展戰略和相關配套政策，組織編制專業規劃和近期建設計劃，參與對項目建議書、可行性報告秘初步設計的審查，執行《上海市軌道交通管理條例》和制定行業技術標準，參與對票價的審核，對線路運營實行經營權管理。
2．2 投資方的職責
申通公司：是市政府對軌道交通的出資代表，是市—級投資主體，承擔市政府在這一領域的投融資職能。
項目公司：申通公司根據新線路的不同情況，組建多元投資的項目公司，項目公司是某一項目的業主，同時也是市場主體。
2．3 建設方的職責
建設公司：是受業主委托的業主代表，實施建設管理，與設計、施工企業不應存在資產和利益關系。建設公司負責組織iggt和施工招投標，并對工程進行全面的控制和監理。
2．4 運營方的職責
運營公司：受業主委托，通過投標承擔新線運營，初期收取委托運營費，收入歸業主所有，遠期可采用承包經營、購車經營、專營權等多種運營模式。
相關產業生產商：上海已決心發展自己的軌道交通產業。上海電氣集團與法國網爾斯通成立了合資廠，生產新型軌道列車，初期產出規模為300輛。同時，西門子、ABB等跨國公司也與國內企業合作，生產軌道交通專用設備。
3 “四分開”體制的深化
3．1橫向競爭體制形成
“四分開’體制實施后，縱向的分離、制衡格局已經形成，并且帶來明顯效果。新線投資在2—5億/km之間，運營成本得到控制，運營公司上繳業主的資產使用費由2000年的0．8億上升到去年的1．5億年預計可達2．7-2．8億。在建新線計有五號線17．2km、八號線22．6km、四號線25km、—號線北延伸段14km、磁懸浮線30km，共計108.8km，同時，七號線、六號線和二號線西延伸Dit58．2公里即將開工。
新體制在繼續向縱深發展的同時，帶來新的變化，即軌道交通橫向競爭格局開始形成。2002年8月8日，上海現代軌道交通股份公司受托經營五號線，作為新的運營商與地鐵運營公司開展競爭。現代軌道交通股份公司由巴士股份、大眾交通、強生集團和交運股份等四家國內上市公司人股組成，具有強大的資本實力和融資功能，有品牌和管理強勢，對活躍軌道交通運營市場，適度競爭，打破壟斷將起到一定作用。8月15日，久創建設公司和港鐵建設公司成立，將作為地鐵建設公司的競爭對手參與軌道交通建設管理市場的競爭，后者由香港地鐵人股，具有豐富的經驗和國際背景。
3．2 “四分開”中的“四結合”
新體制運轉后，一方面是成效明顯，另一方面，新舊體制磨合中的各類矛盾逐步暴露，客觀上接口和界面增多，出現有些方面的職能交叉或工作滯后。四方面通過實際運作，深切感到有必要進一步統一認識，明確職責，明晰政府部門之間、政企之間、企業與企業之間的關系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、閉合工作接口：
一是政府修訂新的《上海市軌道交通管理條例》經由市人大通過，7月1日頒布實施，作為指導
各方面工作的法律。
二是重大事項請示、報告計委、建委，必要時向市領導請示。
三是政府有關部門出臺配套法規和制度，如“上海市軌道交通建設工程中運營力介人方法”、“上海市軌道交通建設交接方祛”、“車站、車輛廣告設置管理規定”、“軌道交通網絡新線命名與識別色”等一系列文件。業主、業主代表和運營方在此基礎上，就某一特定項目再擬訂實施細則，以合同、協議書形式固定下來，遵照執行。
四是聯席會議制度。四方經常召開聯席會議并形成制度，討論新的工作界面和體制變動帶來的問題，及時加以解決。
“四分開”改革是在建設任務重、政府財力有限、投融資機制尚不完善、競爭機制沒有形成的情況下出臺的，其任務是要突破制約軌道交通大發展的資金瓶頸及各類約束條件，吸納各類資金進入軌道交通領域，降低投資、建設、運營成本，提高市場化、專業化運作水平，實現“政府組織、企業運作、市場競爭、形成合力”。改革的根本目的，是既要實現加快軌道交通網絡建設進程，滿足市民不斷增長的出行需要；又要培育軌道行業和相關制造產業。縱向“四分開”的核心是政企分離、職能分離；橫向改革目的是形成有序適度的競爭。
3．3 需要關注的問題
經過兩年時間實踐，有以下三個方面應繼續切實加以關注：
一是協調的權威性。在幾條新線同時上馬，成為網絡組成部分的過程中，新線之間相互換乘能否一體化，各類設備和列車的軟硬件兼容性，生產的規模效應，適度競爭的控制，四方利益的綜合平衡與協調，法律法規的監督與執行力度，在這幾個方面政府參與程度應相應進一步加大。
二是投融資渠道的暢通。目前申通集團控股的申通地鐵股份公司(上市公司)，奠主營業務主要是收取地鐵一號線的票務收入和廣告收入，存在關聯交易，在證券市場上融資受阻，要募集大量的建設資金更是困難重重，應發揮參與軌道交通領域的上市公司的融資功能，有可能的話，還應吸納民營資本，甚至是市民手中的閑資，嘗試國際融資渠道。已有多家民營企業意欲或已投資數以億計的資金于市政項目；磁懸浮線發行2億元信托基金，市民在1小時內即購一空。
三是行業(產業)良性循環發展。應確立和提升在建設、運營、制造等領域的核心競爭力，通過消化、吸收逐步形成自主知識產權；同時，堅持走社會化、專業化道路，一般項目通過市場招投標形式選定承包商。
行業(產業)發展達到—定規模，線路形成網絡時，應考慮走出上海，加強國內與國際競爭、合作，提升上海在這一領域的綜合競爭力。
總之，投資、建設、運營、監管“四分開”體制，對大規模融資，大規模建設和運營軌道交通的城市，有一定的借鑒和參考作用，可能并不適合僅建設1~2條軌道交通線路的情況，但無論如何，上海在這方面正在做出努力的探索。
【摘要】上海軌道交通體制自2000年4月發生重大變化．實行投資、建設、運營、監管“四分開”，以適應軌道交通超常規
發展和行業發展的需要。本文論述新體制運行以來的效力、工作界面以及趨勢。
【關鍵詞】軌道交通 體制 研究
1 新體制出臺的背景
上海軌道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三條軌道交通線，全長65km，分別為南北向的地鐵一號線、東西向的地鐵二號線和北半環輕軌明珠線一期。這三條線的運營，有力地緩解了地面交通壓力，日均客流穩步上升，目前已達100萬人次/日。這三條線項目實施分別采用了三種模式：一號線全部由國家投融資；二號線采取市、區兩級政府投資形式，由區負責沿線動遷和車站土建，市政府負責其余部分投融資，而建設、運營和行政執法由上海市地鐵總公司實施，在此期間，還出臺了地方性法規《上海市地鐵管理條例》，作為政府對行業的宏觀控制；明珠線一期則采用項目公司的形式和過渡體制，成立了項目公司，由上海鐵路局利用拆除廢棄的淞滬鐵路作為土地投入，政府投資其余部分，建成后交由上海地鐵運營公司運營。
這一時期，投資、建設、運營、監管“四分開”體制初顯雛形。同時，上海全市的軌道交通網絡發展規劃也經由中外專家反復論證，提交市政府決策，并且編人我國第一本城市交通白皮書《上海市城市交通白皮書》。根據規劃，上海在“十五”期間要建設200km軌道交通，僅五年內就拉動市政投資逾1 000億元。20年內，總里程達到760km，成為世界上軌道交通發達城市，使軌道交通占公共交通的比重達到60％以上，徹底改變上海公共交通出行格局。
在這一背景下，上海開始探索新的軌道交通體制。顯然，再由地鐵總公司一家全面負責實施如此宏偉的規劃，對打破壟斷，適度競爭，培育市場，控制投資和運營成本，市場融資，形成行業是不適合的。因此，市建委、市計委共同提出關于深化軌道交通投融資體制，加快推進建設進程的“四分開”新體制方案。2000年4月28日，新體制經市政府批準正式啟動，原市地鐵總公司撤銷，有關建設、運營和政府管理職能分別向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集團公司負責投融資，地鐵建設有限公司負責項目建設管理，地鐵運營公司和現代軌道交通股份公司負責運營，市交通局具體負責政府監管。四個方面各司其職，分工合作，互相制衡，共同發展，以期在短時期內完成既定的宏偉目標。
新體制實施兩年來，初步理順了各方的關系，各方積極性得到調動，競爭機制明顯，建設進程加快，運營成本下降，新線開工量、竣工量、項目儲備均創歷史之最。
2 監管 投資 建設 運營各方的職責
2.1監管方的職責
政府及相關部門作為監管方，制定相關法律法規，全面實施行業監管。市計委、市建委：負責軌道交通發展戰略和相關政策的綜合平衡和綜合協調。根據分工劃到項目動遷開工之前，由市計委為主，市建委配合；在此之后到新線運營，由市建委為主配合。
市規劃局：負責組織編制軌道交通網絡規劃和近期建設規劃，進行線路控制，負責匯總和平衡軌道交通專業規劃。
市交通局：行業主管部門，負責制定和提出軌道交通發展戰略和相關配套政策，組織編制專業規劃和近期建設計劃，參與對項目建議書、可行性報告秘初步設計的審查，執行《上海市軌道交通管理條例》和制定行業技術標準，參與對票價的審核，對線路運營實行經營權管理。
2．2 投資方的職責
申通公司：是市政府對軌道交通的出資代表，是市—級投資主體，承擔市政府在這一領域的投融資職能。
項目公司：申通公司根據新線路的不同情況，組建多元投資的項目公司，項目公司是某一項目的業主，同時也是市場主體。
2．3 建設方的職責
建設公司：是受業主委托的業主代表，實施建設管理，與設計、施工企業不應存在資產和利益關系。建設公司負責組織iggt和施工招投標，并對工程進行全面的控制和監理。
2．4 運營方的職責
運營公司：受業主委托，通過投標承擔新線運營，初期收取委托運營費，收入歸業主所有，遠期可采用承包經營、購車經營、專營權等多種運營模式。
相關產業生產商：上海已決心發展自己的軌道交通產業。上海電氣集團與法國網爾斯通成立了合資廠，生產新型軌道列車，初期產出規模為300輛。同時，西門子、ABB等跨國公司也與國內企業合作，生產軌道交通專用設備。
3 “四分開”體制的深化
3．1橫向競爭體制形成
“四分開’體制實施后，縱向的分離、制衡格局已經形成，并且帶來明顯效果。新線投資在2—5億/km之間，運營成本得到控制，運營公司上繳業主的資產使用費由2000年的0．8億上升到去年的1．5億年預計可達2．7-2．8億。在建新線計有五號線17．2km、八號線22．6km、四號線25km、—號線北延伸段14km、磁懸浮線30km，共計108.8km，同時，七號線、六號線和二號線西延伸Dit58．2公里即將開工。
新體制在繼續向縱深發展的同時，帶來新的變化，即軌道交通橫向競爭格局開始形成。2002年8月8日，上海現代軌道交通股份公司受托經營五號線，作為新的運營商與地鐵運營公司開展競爭。現代軌道交通股份公司由巴士股份、大眾交通、強生集團和交運股份等四家國內上市公司人股組成，具有強大的資本實力和融資功能，有品牌和管理強勢，對活躍軌道交通運營市場，適度競爭，打破壟斷將起到一定作用。8月15日，久創建設公司和港鐵建設公司成立，將作為地鐵建設公司的競爭對手參與軌道交通建設管理市場的競爭，后者由香港地鐵人股，具有豐富的經驗和國際背景。
3．2 “四分開”中的“四結合”
新體制運轉后，一方面是成效明顯，另一方面，新舊體制磨合中的各類矛盾逐步暴露，客觀上接口和界面增多，出現有些方面的職能交叉或工作滯后。四方面通過實際運作，深切感到有必要進一步統一認識，明確職責，明晰政府部門之間、政企之間、企業與企業之間的關系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、閉合工作接口：
一是政府修訂新的《上海市軌道交通管理條例》經由市人大通過，7月1日頒布實施，作為指導
各方面工作的法律。
二是重大事項請示、報告計委、建委，必要時向市領導請示。
三是政府有關部門出臺配套法規和制度，如“上海市軌道交通建設工程中運營力介人方法”、“上海市軌道交通建設交接方祛”、“車站、車輛廣告設置管理規定”、“軌道交通網絡新線命名與識別色”等一系列文件。業主、業主代表和運營方在此基礎上，就某一特定項目再擬訂實施細則，以合同、協議書形式固定下來，遵照執行。
四是聯席會議制度。四方經常召開聯席會議并形成制度，討論新的工作界面和體制變動帶來的問題，及時加以解決。
“四分開”改革是在建設任務重、政府財力有限、投融資機制尚不完善、競爭機制沒有形成的情況下出臺的，其任務是要突破制約軌道交通大發展的資金瓶頸及各類約束條件，吸納各類資金進入軌道交通領域，降低投資、建設、運營成本，提高市場化、專業化運作水平，實現“政府組織、企業運作、市場競爭、形成合力”。改革的根本目的，是既要實現加快軌道交通網絡建設進程，滿足市民不斷增長的出行需要；又要培育軌道行業和相關制造產業。縱向“四分開”的核心是政企分離、職能分離；橫向改革目的是形成有序適度的競爭。
3．3 需要關注的問題
經過兩年時間實踐，有以下三個方面應繼續切實加以關注：
一是協調的權威性。在幾條新線同時上馬，成為網絡組成部分的過程中，新線之間相互換乘能否一體化，各類設備和列車的軟硬件兼容性，生產的規模效應，適度競爭的控制，四方利益的綜合平衡與協調，法律法規的監督與執行力度，在這幾個方面政府參與程度應相應進一步加大。
二是投融資渠道的暢通。目前申通集團控股的申通地鐵股份公司(上市公司)，奠主營業務主要是收取地鐵一號線的票務收入和廣告收入，存在關聯交易，在證券市場上融資受阻，要募集大量的建設資金更是困難重重，應發揮參與軌道交通領域的上市公司的融資功能，有可能的話，還應吸納民營資本，甚至是市民手中的閑資，嘗試國際融資渠道。已有多家民營企業意欲或已投資數以億計的資金于市政項目；磁懸浮線發行2億元信托基金，市民在1小時內即購一空。
三是行業(產業)良性循環發展。應確立和提升在建設、運營、制造等領域的核心競爭力，通過消化、吸收逐步形成自主知識產權；同時，堅持走社會化、專業化道路，一般項目通過市場招投標形式選定承包商。
行業(產業)發展達到—定規模，線路形成網絡時，應考慮走出上海，加強國內與國際競爭、合作，提升上海在這一領域的綜合競爭力。
總之，投資、建設、運營、監管“四分開”體制，對大規模融資，大規模建設和運營軌道交通的城市，有一定的借鑒和參考作用，可能并不適合僅建設1~2條軌道交通線路的情況，但無論如何，上海在這方面正在做出努力的探索。
