大城市軌道交通：擴大內(nèi)需的重要內(nèi)容

內(nèi)容提要：大城市的進一步發(fā)展對于加快我國的城市化進程和經(jīng)濟增長具有重要意義。但長期形成的大城市結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致了諸多嚴(yán)重問題，惡化了大城市的投資環(huán)境，制約著大城市的發(fā)展，也影響了大城市提高對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力。以近40個大城市快速軌道交通設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)為突破口，促進這些大城市運輸結(jié)構(gòu)和其它方面結(jié)構(gòu)的升級，擴大內(nèi)需，將對我國今后一個時期的城市化進程和經(jīng)濟增長產(chǎn)生顯著的積極作用。但這要求進行一系列的政策調(diào)整。
我國正處在以城市化為中心的經(jīng)濟增長階段。長期形成的大城市結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致了諸如中心區(qū)交通擁堵、空氣質(zhì)量下降、人均居住面積狹小、停車場地缺乏等一系列嚴(yán)重問題，惡化了大城市的投資環(huán)境，限制了大城市的發(fā)展速度，也影響了大城市提高對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力。以近40個市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在100萬以上大城市快速軌道交通設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)為突破口，促進這些大城市功能、布局、需求和產(chǎn)業(yè)諸方面結(jié)構(gòu)的升級，擴大內(nèi)需，將對我國今后一個時期的城市化進程和經(jīng)濟增長產(chǎn)生顯著的積極作用。而為消除大規(guī)模快速軌道交通建設(shè)的諸多障礙，需要進行一系列政策調(diào)整。
　　

一、保持大城市的經(jīng)濟增長意義重大
　　根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，1998年，我國市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在200萬以上的大城市有13座，在100—200萬之間的大城市有24座，分別比1997年增加1座和2座。1997年，依市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的多少，這些城市的排序是：上海、北京、天津、武漢、沈陽、廣州、重慶、哈爾濱、西安、南京、成都、長春、大連、太原、青島、濟南、淄博、鄭州、蘭州、長沙、杭州、昆明、石家莊、貴陽、鞍山、撫順、南昌、烏魯木齊、唐山、吉林、齊齊哈爾、包頭、福州、徐州。這些城市的市區(qū)人口總數(shù)為9911萬，占全國地級及地級以上城市市區(qū)人口的41％，全國市鎮(zhèn)人口的27％，全國人口的8％；市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)為7477萬，占當(dāng)年全國地級及地級以上城市非農(nóng)業(yè)人口的50％，全國市鎮(zhèn)人口的20％，全國人口的6％。建成區(qū)面積5559平方公里，占全國地級及地級以上城市建成區(qū)面積的41％，全國城市建成區(qū)面積的27％。市區(qū)從業(yè)人員5951萬人，占全國地級及地級以上城市市區(qū)從業(yè)人員的41％，占全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員的29％。市區(qū)固定資產(chǎn)投資總額6704億元，占地級及地級以上城市市區(qū)固定資產(chǎn)投資的56％，占全國固定資產(chǎn)投資的27％。
　　1997年，這些大城市市區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值為16842億元，占全國的23％；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值16993元，是全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8倍；城區(qū)人均產(chǎn)值的水平還要高些。工業(yè)總產(chǎn)值24304億元，占全國地級及地級以上城市工業(yè)總產(chǎn)值的49％，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的21％；鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值19324億元，占全國鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值的27％。這些城市市區(qū)工商稅收為973億元，占全國地級及地級以上城市市區(qū)工商稅收的59％，占全國工商稅收的1 5％。市區(qū)居民儲蓄存款余額為11805億元，占全國地級及地級以上城市市區(qū)居民儲蓄存款余額的53％，占全國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額的26％。
　　上述比重清楚地顯示出大城市在我國經(jīng)濟中的重要地位。由1997年這些城市在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重看，如果它們能實現(xiàn)10％的增長速度，將對全國經(jīng)濟增長速度貢獻2．3個百分點；如果它們能實現(xiàn)15％的增長速度，對全國增長的貢獻可達到3．5個百分點。因此這些城市能否實現(xiàn)快速增長，對我國能否保持經(jīng)濟的持續(xù)增長意義重大。
　　許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家的歷史表明，在加速城市化階段，由于大城市的強烈聚集效應(yīng)，存在著一個“大城市及其周邊地區(qū)超先發(fā)展”的規(guī)律，導(dǎo)致大城市就業(yè)和產(chǎn)出的增長顯著超過全國及全部城市就業(yè)和產(chǎn)出的增長。90年代我國這方面的情況又怎樣呢？國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計顯示，1990年，我國市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在100萬以上的大城市有31個。其市區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)人口的26％，占全國人口的7％；市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口之和占全國城鎮(zhèn)人口的21％，占全國人口的5％。市區(qū)從業(yè)人員占全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員的29％，固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的20％，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的19％，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值占全國的33％，工商稅收收入占全國的33％，居民儲蓄存款余額占全國的24％。扣除新增加的3個百萬人口城市的影響，1990至1997年的7年間，這31個大城市市區(qū)人口及非農(nóng)業(yè)人口占全國城鎮(zhèn)人口的比重均只上升1個百分點，從業(yè)人員占全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重下降1個百分點；固定資產(chǎn)投資占全國的比重上升6個百分點，而國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的比重只上升3個百分點，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重反而下降7個百分點，工商稅收的比重下降19個百分點；居民儲蓄存款余額的比重上升1個百分點。因此可以說90年代，“大城市超先發(fā)展”的規(guī)律在我國表現(xiàn)得并不明顯。
　　究其原因，大城市的“結(jié)構(gòu)性缺陷”是一個很重要、很普遍又經(jīng)常被忽視的方面。
　　

二、結(jié)構(gòu)性缺陷嚴(yán)重制約著我國大城市的進一步發(fā)展
　　長期以來，我國大城市有著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性缺陷。近些年伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展、居民收入水平的提高、流動人口和機動車數(shù)量的增加，這種缺陷暴露得更加充分，引發(fā)的問題也越來越多。比如，出行速度下降、空氣質(zhì)量下降、人均居住面積狹小、停車場地缺乏等一系列嚴(yán)重問題，影響了居民生活質(zhì)量的提高，影響了國內(nèi)外投資者對這些城市投資環(huán)境的評價。
　　出行速度下降、污染加劇等問題實際上與大城市的交通運輸結(jié)構(gòu)缺陷有著密切的關(guān)系。自從1863年倫敦修建第一條地鐵以來，世界上許多大城市紛紛建立快速軌道交通系統(tǒng)（比如巴黎在1900年、柏林在1902年、紐約在1904年、東京在1927年相繼修建了自己的第一條地鐵線），在公共運輸中發(fā)揮著主力軍的作用。目前開通地鐵的城市已達100 多個，其中二戰(zhàn)后開通的有80多個。并且它們的小汽車擁有率長期高于目前我國大城市的水平。倫敦總長400公里的地鐵每天平均運量達300多萬人次。巴黎地區(qū)有1000公里的軌道交通系統(tǒng)，其中市郊鐵路每天客運量在100萬人以上。日本東京城市圈約有快速軌道交通線2000多公里，僅東京市內(nèi)35公里長的環(huán)線高架鐵路——山手線，每天客運量就高達3 00—400萬人次。在發(fā)展中國家和地區(qū)，墨西哥城計劃在2000年使地鐵長度達到400公里；漢城、新加坡、臺北、香港等地都建有比較完善的快速軌道交通系統(tǒng)。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的大城市華沙、布達佩斯等也是如此。快速軌道交通對于減輕大城市空氣污染、緩解交通擁擠、提高通勤速度，都起到了很好的作用。
　　相比之下，長期以來，我國大城市居民以自行車出行占到一半以上，其次是公共汽車和小轎車，快速軌道交通如地鐵系統(tǒng)只是在北京、上海、廣州、天津占很小的比例。目前，這四個有地鐵城市已建成地鐵總里程也僅約有100公里。以北京為例，自行車在客運出行量中約占50％，公共汽車和小轎車約占35％．地鐵只占5％。像快速軌道交通這類公共運輸工具對于大城市的重要性，實在與血管對于人體的重要性相似。大批出行者以自行車為通勤工具，速度慢，舒適程度低，并且妨礙其他機動交通工具的通行，影響整個交通運輸體系效率的提高。作為市場交易主體的人，不得不在路上花費大量時間，同時增加了作為交易對象的貨物的運輸成本，城市經(jīng)濟運行的效率受到普遍不利影響。能源消耗因為行車速度下降而增加，對環(huán)境的污染加重。大城市在空間上向四周的擴展因市內(nèi)交通的時間、貨幣成本增加而放慢，有的甚至陷入停滯狀態(tài)。
　　除此之外，我國大城市的結(jié)構(gòu)性缺陷及其影響還突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　第一，從經(jīng)濟活動和人口布局看，由于普遍缺乏土地資源的市場分配機制，大城市中心區(qū)與邊緣區(qū)的基礎(chǔ)地價差異未形成，地價這一“天然城市規(guī)劃師”未能充分發(fā)揮作用，大量人口居住在中心區(qū)，大量工業(yè)企業(yè)布局在中心區(qū)，各種基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、個人服務(wù)也集中在中心區(qū)。導(dǎo)致中心區(qū)與邊緣區(qū)在人口和工業(yè)活動密度上失衡，邊緣區(qū)的發(fā)展被壓抑，中心區(qū)的工廠和交通設(shè)施因用地規(guī)模的硬約束，也難以可持續(xù)地發(fā)展下去。這種布局結(jié)構(gòu)上的缺陷，既直接浪費了中心區(qū)的土地資源，也影響了大城市向周邊地區(qū)的擴展，限制了大城市的輻射效應(yīng)。
　　第二，從功能看，由于計劃經(jīng)濟時期過多地把工業(yè)企業(yè)設(shè)在城市中心區(qū)，讓城市尤其是中心區(qū)發(fā)揮作為工業(yè)品生產(chǎn)地的功能，忽視了大城市作為物流與人流的交匯點，在實現(xiàn)各種市場交易機會方面的服務(wù)功能，以及作為大量人口的聚集、生活地點，在提供良好居住環(huán)境方面的功能。工廠、住宅與辦公樓相互混雜在中心區(qū)，以及城市中心區(qū)與邊緣區(qū)之間、邊緣區(qū)與邊緣區(qū)之間交通不便，還使得大城市的功能分區(qū)未能落到實處。大城市功能結(jié)構(gòu)上的偏差、以及功能分區(qū)的混亂，使大城市相對于中小城市及鄉(xiāng)村的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，不利于大城市企業(yè)與中小城市企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競爭。
　　第三，從居民消費結(jié)構(gòu)看，雖然我國大城市居民的吃、穿、用已達到較高平均水平，但與相同發(fā)展水平的發(fā)展中國家和地區(qū)相比較，住和行的消費偏低，消費者在這兩方面的選擇自由也受到限制。消費結(jié)構(gòu)未能伴隨經(jīng)濟的發(fā)展和收入水平的提高進行相應(yīng)的、充分的調(diào)整，大城市居民在這方面的示范作用未能充分發(fā)揮，最終影響了我國與住和行相關(guān)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)的市場化發(fā)展。
　　第四，從供給結(jié)構(gòu)看，缺陷在于第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)值比重偏高，而第三產(chǎn)業(yè)的比重偏低，影響了各種生產(chǎn)及生活服務(wù)的供給和消費。比如，1997年，在200萬人口以上大城市市區(qū)從業(yè)人員中，第二產(chǎn)業(yè)占44％，與第三產(chǎn)業(yè)（46％）相當(dāng)；在100—20O萬人口大城市市區(qū)從業(yè)人員中，第二產(chǎn)業(yè)占47％，超過第三產(chǎn)業(yè)近6個百分點。12 個200萬以上人口大城市市區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的算術(shù)平均數(shù)高達46．2％。
　　因此，可以說，大城市交通運輸結(jié)構(gòu)缺陷引起的交通擁堵、環(huán)境惡化，降低了人們投資、生活于大城市的收益和福利；偏向第二產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)，影響了大城市功能的完善、居住和服務(wù)功能的發(fā)揮及對周邊地區(qū)發(fā)展的擴散效應(yīng)；邊緣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，尤其是與中心區(qū)交通聯(lián)絡(luò)不便利，影響了邊緣區(qū)就業(yè)機會的創(chuàng)造和對人口的吸引；作為最具有支付能力的地區(qū)，消費結(jié)構(gòu)被扭曲，約束著我國汽車產(chǎn)業(yè)、住宅產(chǎn)業(yè)、軌道交通設(shè)備制造業(yè)、建材和建筑業(yè)等工業(yè)部門及其相關(guān)服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展。消除以上各個方面的結(jié)構(gòu)性缺陷，是我國這些大城市避免陷入停滯狀態(tài)、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
　　

三、消除大城市結(jié)構(gòu)缺陷、實現(xiàn)大城市結(jié)構(gòu)升級的突破口在于建設(shè)快速軌道交通設(shè)施
　　改革以來，中央和城市政府所采取的一些措施，都或多或少對緩解由大城市某個方面的結(jié)構(gòu)性缺陷引起的問題有所助益。如在老城區(qū)改造過程中，將其中的工廠關(guān)閉或搬遷到郊區(qū)，在中心區(qū)的邊緣地帶修建住宅區(qū)，在房改過程中通過調(diào)整中心區(qū)和邊緣區(qū)的售房價格引導(dǎo)居民購買邊緣區(qū)的住房，增加對大城市中心區(qū)道路建設(shè)的土地和資金投入，部分放開大城市客運交通的經(jīng)營權(quán)，等等。但這些措施都未能從根本上消除我國大城市的結(jié)構(gòu)缺陷，全面推動大城市的結(jié)構(gòu)升級。究其原因，在于這些措施零碎，不系統(tǒng)，而且都不是大城市結(jié)構(gòu)問題中“牽一發(fā)而動全身”的“牛鼻子”。這個“牛鼻子”就是通過修建快速軌道交通設(shè)施，消除大城市交通運輸結(jié)構(gòu)缺陷。為什么這樣說呢？
　　首先，從前文可知，建設(shè)快速軌道交通設(shè)施是根據(jù)國際經(jīng)驗，提高公共運輸供給能力和效率，完善大城市立體交通系統(tǒng)的必由之路。快速軌道交通在客運方面共同的優(yōu)點是容量大，準(zhǔn)點快捷、安全舒適，人均占用道路少，能根據(jù)不同路段的地面交通和土地供應(yīng)狀況，從地面、高架、地下三種通行方式中選擇一種，盡量少與其它建筑物和運輸方式爭奪用地。因而特別適合我國大城市人口密度高、高峰期對交通需求量大、污染嚴(yán)重的特點。據(jù)統(tǒng)計，1997年，200萬以上非農(nóng)業(yè)人口城市市區(qū)人口密度為每平方公里1656人，100—200萬非農(nóng)業(yè)人口城市的為1164人，這些城市城區(qū)的人口密度還要高得多。許多交通要道小時客運需求量都已超過1萬人次。依賴自行車解決中心區(qū)的通行問題，不僅速度、舒適程度無法保證，而且人均占地也很大，還妨礙其它路上交通工具的行駛。依靠多修公路，包括高架公路和立交橋，以增加對汽車的承載能力，提高通行速度，同樣難以避免中心區(qū)交通用地規(guī)模的硬約束，并且加重對環(huán)境的污染也是一個大問題。一些大城市目前在交通問題上的困境實際證明這兩種選擇都是沒有前途的。我國在這一問題上所走的彎路，導(dǎo)致現(xiàn)在每天因為行路不暢而增加了大量的私人成本和社會成本。通過修建快速、舒適、大容量的軌道交通系統(tǒng)，彌補我國大城市交通結(jié)構(gòu)的缺陷，大幅度提高中心區(qū)的交通供給能力和通行速度，早就應(yīng)該提上解決大城市交通困難的議事日程。
　　更為重要的是，建設(shè)合理布局的快速軌道交通系統(tǒng)，加上適當(dāng)?shù)呐涮状胧兄谙覈蟪鞘衅渌矫娴慕Y(jié)構(gòu)缺陷，從而為實現(xiàn)全面結(jié)構(gòu)升級奠定基礎(chǔ)。比如，連接城市中心區(qū)與邊緣區(qū)的快速軌道交通線，有助于那些居住和工作在中心區(qū)的居民，將居住或工作地點轉(zhuǎn)移到邊緣區(qū)，從而降低中心區(qū)的人口密集及交通需求密度，改善大城市的空間布局。中心區(qū)地下鐵路的開通，能降低中心區(qū)因為交通擁堵而帶來的成本，提高中心區(qū)通行能力，有助于中心區(qū)作為生產(chǎn)服務(wù)中心功能的完善和發(fā)揮。邊緣地帶居住區(qū)與工業(yè)區(qū)之間的快速軌道交通，更是有助于城市向邊緣的擴展和輻射，促進邊緣區(qū)與中心區(qū)的均衡發(fā)展。邊緣區(qū)更大的人均土地面積，更廣的活動空間，更低的居住和停車費用，有助于居民擴大住房消費，增加對汽車的購買，從而促進城市消費結(jié)構(gòu)的升級并帶動相關(guān)工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
　　因此，軌道交通工程的建設(shè)不僅能直接彌補我國大城市的交通結(jié)構(gòu)缺陷，而且可以為其空間布局、功能、需求、產(chǎn)業(yè)等多方面內(nèi)部結(jié)構(gòu)的升級提供動力，使大城市的面貌大為改觀，顯著縮小與發(fā)達國家大城市的差距。
　　

四、修建大城市軌道交通工程及配套設(shè)施對擴大內(nèi)需的直接作用
　　首先看軌道交通設(shè)施投資需求。假設(shè)在未來5年內(nèi)，有10座市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在200萬以上的大城市各修建軌道交通線60公里，地面、高架、地下線各占1／3，有20座市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在100—200萬的城市各修建軌道交通線30 公里，地面、高架、地下線也各占1／3，總計1200公里，地面、高架、地下線每公里建設(shè)成本分別為1億、3億、6億元，按靜態(tài)算法所需投資總額為4000億元，每年投資額平均為800億元。這一規(guī)模相當(dāng)于1998年國有經(jīng)濟投資總額的6％，也大體上相當(dāng)于1998年與1997年相比全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模增加額的24％。如果將建設(shè)期延長為10年，則每年的投資額減為400億，以上兩個比例相應(yīng)降為3％和12％。
　　軌道交通線的投資成本構(gòu)成中，土建工程約占50％，其余主要是軌道、車輛、通信信號、牽引供電等方面的設(shè)備投資。這些投資對于利用建材和建筑企業(yè)過剩生產(chǎn)能力，對于創(chuàng)造就業(yè)機會，對于機電設(shè)備的國產(chǎn)化及機電產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，對于擴大機電設(shè)備所用鋼鐵等中間產(chǎn)品需求，無疑都有積極作用。由此帶來的國民收入增長將十分可觀。
　　其次看住宅投資需求。假設(shè)在未來5年內(nèi)，這些大城市中心區(qū)5O00萬人中的1/10即5O0萬人遷移到由軌道交通線連接的邊緣區(qū)居住，人均增加住房面積5平方米，需多建設(shè)住房2500萬平方米（相當(dāng)于1998年全國城市住房居住面積的1．25％）；每平方米住宅投資成本按2000元計算，增加投資500億元，平均每年增加投資100億元。這大致相當(dāng)于1998年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資總額的3％，或1998年全國商品住宅銷售額的5％。如果這部分居民人均增加居住面積10平方米，每年增加投資200億元，以上兩個百分比提高一倍。住宅投資的增加將直接提高建材、建筑企業(yè)生產(chǎn)能力的利用率，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，擴大對電力、交通運輸?shù)男枨蟆?
　　再看配套基礎(chǔ)設(shè)施投資需求。在軌道交通線到達的大城市邊緣興建新的居住區(qū)、工業(yè)區(qū)或商貿(mào)區(qū)，還將帶動配套的經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施如道路、停車場、供電、供水、管道煤氣、郵政通訊、環(huán)境衛(wèi)生和排水系統(tǒng)、固體廢棄物收集和處理系統(tǒng)等的建設(shè)，以及一些社會基礎(chǔ)設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院、文化活動場所等的建設(shè)。這同樣會擴大投資需求，并創(chuàng)造大量就業(yè)機會。
　　最后從消費看。在城市邊緣區(qū)，居住面積的擴大，有助于居民增加對家具、家用電器等耐用消費品的需求；活動半徑擴大，停車更方便，停車費用更低，以及中心區(qū)行車速度提高，加上相應(yīng)的汽車消費政策調(diào)整，都有助于居民增加對小汽車的購買。近40個大城市非農(nóng)業(yè)人口家庭數(shù)按 2000萬個計算，如果5年內(nèi)有1/10的家庭購買轎車，則需轎車200萬輛，大致相當(dāng)于1998年我國轎車產(chǎn)量的4倍。每輛車按15萬元計，就可以增加銷售額3000億元，每年平均增加60 0億元，相當(dāng)于1998年全國社會消費品零售總額的2％。轎車購買量的增加還會帶動相關(guān)服務(wù)的購買和消費。
　　以上幾個方面已足以證明，修建大城市軌道交通設(shè)施、消除大城市結(jié)構(gòu)性缺陷的過程，可以成為這些城市擴大投資和消費需求、創(chuàng)造更多就業(yè)機會、獲得更快經(jīng)濟增長的過程。如果再考慮到大城市結(jié)構(gòu)升級對于它們吸納更多農(nóng)村剩余勞動力的作用，那么，此舉對于推動我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長的作用將更為顯著。
　　

五、消除阻礙軌道交通建設(shè)的幾個障礙
　　障礙之一：投資從哪里來?
　　從世界范圍看，城市軌道交通設(shè)施的財務(wù)特點是，初始投資量大，只有享受一定的優(yōu)惠或得到政府的補貼才能彌補經(jīng)營虧損，投資才能在一個較長時期內(nèi)回收。調(diào)查表明，在我國，現(xiàn)有的投資渠道難以滿足需要，是目前許多大城市的軌道交通規(guī)劃不能變?yōu)楝F(xiàn)實、或已經(jīng)上馬的項目不能加快施工進度的重要障礙。而跨越這一障礙的關(guān)鍵在于：一是以新的融資方式和金融工具，打通民間資本大規(guī)模進入城市軌道交通設(shè)施建設(shè)的渠道；二是以明確的中央和地方政府“政策投入”，刺激國內(nèi)外各類投資者投資于軌道交通，彌補其投資虧損，由此才能形成“國內(nèi)融資擴大國內(nèi)軌道交通設(shè)備需求、拉動國內(nèi)設(shè)備制造及其中間投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的良性循環(huán)。
　　1．過去的兩種投融資方式都有缺陷，難以為繼。北京地鐵一號線、二號線及天津地鐵開始修建于計劃經(jīng)濟時期，全部由中央投資。由于軌道交通屬地方性而非全國性公益設(shè)施，其收益主要由所在城市獲得，因此在實行分級財政的新情況下，從權(quán)責(zé)分工的角度看，主要由中央財政投資的做法難以為繼。
　　改革以后北京、上海、廣州新修成的幾條地鐵線均采取了部分利用外國政府優(yōu)惠貸款的方式（其余則多由城市政府自籌）。這些貸款利息低，但由于附加了購買國外設(shè)備及維修過程中購買其配件的條款，與賣方信貸有些類似。通過建設(shè)軌道交通工程帶動相應(yīng)國內(nèi)設(shè)備制造業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不能實現(xiàn)，國內(nèi)制造業(yè)勞動成本低的優(yōu)勢得不到利用。從充分利用國內(nèi)儲蓄、擴大國內(nèi)需求的角度看，這一方式的缺陷顯而易見，并且外國優(yōu)惠貸款往往由我國政府擔(dān)保，總量有限，不能滿足龐大的資本需求。因此這不是一種目前具有普遍意義的籌資方式。
　　2.為城市政府履行其在軌道交通等公共交通方面的職責(zé)開辟新的融資渠道，應(yīng)是一個基本的解決辦法。比如可允許大城市政府以其地方財政收入為抵押，發(fā)行軌道交通建設(shè)專項債券；或者以中央政府名義發(fā)行此種債券，由城市政府以其財政收入承擔(dān)所使用部分的還本付息義務(wù)。在美國等發(fā)達國家，以市政府發(fā)行債券的方式為其建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資較為普遍，中央政府主要通過向城市政府提供“公共交通轉(zhuǎn)移支付”，鼓勵大城市的軌道交通工程建設(shè)，或者彌補軌道交通的運營虧損。
　　3.為吸引國內(nèi)外各類企業(yè)投資于急需的大城市軌道交通項目(如向新成立的軌道交通公司注資，或進行BOT即建設(shè)——運營——轉(zhuǎn)讓式的項目融資），借鑒國外和香港等地的經(jīng)驗，中央和城市政府還可采取一系列“政策投入”。如低價將軌道交通沿線的土地劃撥給投資者進行商業(yè)性開發(fā)；減免相關(guān)拆遷費用及軌道交通設(shè)施運營收益稅收；國家的政策性金融機構(gòu)如開發(fā)銀行承諾相當(dāng)于投資額一定比例的長期、低息貸款；地方政府認(rèn)購部分軌道交通公司的股票，且取得運營收益后不參與分紅；延長投資者的運營期，以增加對其投資的補償；給予投資者在軌道交通定價方面更大的自主權(quán)，等等。這些政策投入有助于增加投資于軌道交通項目的商業(yè)價值，鼓勵軌道交通事業(yè)的商業(yè)化發(fā)展。國外有豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)設(shè)施投資商、某些大城市的建筑和施工企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及大型商貿(mào)企業(yè)，都有可能成為這樣的投資者。
　　特別是那些客流量巨大而穩(wěn)定、旅客對較高的票價能夠承受的旅游型軌道交通線路，由于運營收益有保障，投資回收期可縮短，最有希望按上述方式運作。大城市政府應(yīng)首先向國內(nèi)外投資者開放這些線路的投資建設(shè)。
　　4．作為上述兩類基本措施的補充，是把軌道交通設(shè)施企業(yè)或項目的股票上市和債券發(fā)行納入擴充國內(nèi)資本市場容量的計劃之中，以吸引廣泛的個人投資者和機構(gòu)投資者投資于軌道交通設(shè)施，豐富可供它們選擇的金融資產(chǎn)組合。在發(fā)達國家和一些新興市場經(jīng)濟國家，像軌道交通這樣的基礎(chǔ)設(shè)施金融資產(chǎn)，特別能吸引那些承擔(dān)長期債務(wù)的機構(gòu)投資者如養(yǎng)老基金、人壽保險公司等的投資。
　　障礙之二：高昂的工程造價
　　90年代上海、廣州、北京建成的3條地鐵線平均造價約為每公里6至8億元人民幣，遠(yuǎn)高于世界平均水平。這直接影響了軌道交通與其它交通方式相比的經(jīng)濟優(yōu)越性。其中的一個重要原因，是作為使用外國政府優(yōu)惠貸款的一個附加條件，進口了幾乎全部外國設(shè)備。我國軌道交通建設(shè)不能形成“國內(nèi)融資擴大國內(nèi)設(shè)備需求、拉動國內(nèi)設(shè)備制造業(yè)發(fā)展”良性循環(huán)的關(guān)鍵，除上面所指出的國內(nèi)融資的障礙外，國內(nèi)軌道交通設(shè)備制造業(yè)水平低，是另一個障礙。
　　軌道交通設(shè)備涉及機械、電子、電氣、計算機、電力、通信等多個行業(yè)，軌道車輛、牽引電力、通訊信號等設(shè)備的建設(shè)、購置、安裝費用約占軌道交通工程造價的4O％— 50％。為促進軌進交通主要設(shè)備和有關(guān)材料的國產(chǎn)化，1999年國家計委制定了《關(guān)于城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化的實施意見》，還成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)這方面的工作，并且動用了部分增發(fā)國債的專項資金，支持一些定點企業(yè)。問題的關(guān)鍵是要提高國內(nèi)相關(guān)設(shè)備制造企業(yè)的技術(shù)和裝備水平，并為其產(chǎn)品在國內(nèi)的銷售建立相應(yīng)的金融支持制度。為加大工作力度，加快國產(chǎn)化進程，進出口銀行等政策性金融機構(gòu)可在融資上支持國內(nèi)重點設(shè)備制造企業(yè)引進先進的“制造設(shè)備的設(shè)備和技術(shù)”；國有商業(yè)銀行可為國產(chǎn)大型設(shè)備的銷售提供金融服務(wù)支持；也可對國產(chǎn)化中的難點和關(guān)鍵部件組織全國性技術(shù)攻關(guān)；建設(shè)使用國產(chǎn)設(shè)備的“軌道交通示范工程”。只有真正形成有競爭力的設(shè)備供應(yīng)能力后，才能避免國家有關(guān)部門制定的國產(chǎn)化比率最低限（70％）流于形式。我國主要地鐵車輛生產(chǎn)企業(yè)長春客車廠已在國際投標(biāo)中顯示出其成本優(yōu)勢，表明促進地鐵車輛的國產(chǎn)化工作已具備基礎(chǔ)。
　　設(shè)備國產(chǎn)化只是消除軌道交通工程造價高這一障礙的一個方面。其它舉措還包括：
　　第一，在規(guī)劃過程中，要全面貫徹“經(jīng)濟實用”的原則。比如，可盡量使用地面軌道，少使用高架軌道和地下軌道；列車間隔時間可以稍長些；車輛舒適程度也可以稍低些；首期工程路線可以稍短些。一些世界著名城市的軌道交通系統(tǒng)經(jīng)過了幾十年乃至100多年的發(fā)展，軌道交通技術(shù)也在不斷進步。如果我國在軌道交通起步階段，就試圖把目前最先進的軌道交通技術(shù)和功能都集中在自己的設(shè)施上，不僅脫離我國現(xiàn)實，而且造成功能上的浪費，提高工程造價，增加維修成本。
　　第二，在規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)和采購過程中，廣泛應(yīng)用全國性的招投標(biāo)制度，以充分的公平的競爭，降低工程造價。特別是在地方（城市）政府主導(dǎo)軌道交通工程規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、施工、運營的情況下，要強調(diào)這一點。
　　第三，嚴(yán)格控制建設(shè)與軌道及車站發(fā)揮其基本功能無關(guān)的附屬設(shè)施。如商店、售票大廳、旅客集散廳，適當(dāng)控制地下車站體量，也可以降低工程成本。
　　綜合考慮以上各項，即使將我國軌道交通工程造價在現(xiàn)有水平上降低50％，也是有可能的。
　　障礙之三：傳統(tǒng)體制中“條”與“塊”分割的不利影響
　　這里的“條”是指鐵路部門，在傳統(tǒng)體制下是全國鐵路的唯一投資主體，經(jīng)營組織者也是其屬下的路局、分局。這個大一統(tǒng)的“條”，不僅在幾乎所有大城市都建有運量不大或閑置的鐵路軌道，而且擁有鐵路交通設(shè)備制造和施工方面的過剩能力，其設(shè)施和能力基本上都可為大城市的公共交通所用，為地鐵系統(tǒng)、輕軌等新型軌道交通所用。但受傳統(tǒng)體制影響，城市軌道交通作為城市建設(shè)的一個方面，在“塊”—一城市政府管轄范圍內(nèi)，業(yè)務(wù)主管部門是另一個“條”——建設(shè)部門。嚴(yán)重的條塊分割狀態(tài)提高了軌道交通規(guī)劃、投資、建設(shè)過程中的協(xié)調(diào)成本，阻礙了上述三方之間必要的合作（這也是我們通常看到的城市之間、城郊之間鐵路運輸與大城市內(nèi)部交通體系不能互相銜接的一個重要原因）。
　　調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一個新的合作范例是上海地鐵3號線；上海鐵路局以其兩條舊鐵路線作價入股于地鐵式的高架城市鐵路，并獲得上海市政府劃撥的500畝土地用于新的鐵路設(shè)施建設(shè)。在目前的體制轉(zhuǎn)軌階段，這種合作對于充分利用現(xiàn)有條件大規(guī)模啟動軌道交通建設(shè)，對于節(jié)省投資成本，對于調(diào)動多方積極性加快建設(shè)進程，都很有必要。但中央政府需要加以推動，才能消除一些現(xiàn)存體制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理等方面的障礙。
　　除上海市地鐵3號線這一模式之外，借鑒國外經(jīng)驗，其它可供選擇的模式還有：鼓勵鐵路部門介入大城市公共交通，將城市鐵路或市郊鐵路改造成適合城市需要的公交化軌道交通系統(tǒng)；配合鐵路體制改革，鼓勵城市公交公司或其他有興趣的企業(yè)，入股于鐵路部門新成立的城市或市郊鐵路公司，使之成為城市公共交通體系的一個組成部分；將鐵路部門閑置或利用效率低的城市路段劃撥（或作價轉(zhuǎn)讓）給所在城市，用于軌道交通設(shè)施建設(shè)。
　　障礙之四：落伍的和受到干擾的軌道交通規(guī)劃
　　我國有的大城市軌道交通規(guī)劃是多年前制定的，由于未能根據(jù)規(guī)劃進行城市建設(shè)，軌道交通規(guī)劃已與城市結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實脫節(jié)。還有的大城市在自己原來的規(guī)劃中沒有留出建設(shè)軌道交通設(shè)施的空間。無論屬哪種情況，都需要制定新的軌道交通規(guī)劃。這一方面會觸動一些既得利益者（如需要搬遷的商貿(mào)企業(yè)、住戶），另一方面也會帶來新的既得利益者（如軌道交通線沿線的房地產(chǎn)開發(fā)商）。他們都可能成為軌道交通合理規(guī)劃和建設(shè)的障礙：或者妨礙軌道交通規(guī)劃的早日制定和公布，或者影響其合理布局和建成后的交通流量。
　　科學(xué)的軌道交通規(guī)劃是軌道交通建設(shè)的第一步。軌道交通線的合理布局依賴于各大城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的具體情況，如城市交通需求的空間分布、功能結(jié)構(gòu)的定位和調(diào)整方向、邊緣區(qū)相對于中心區(qū)的開發(fā)程度等。從國外經(jīng)驗看，有兩種選擇可供參考：
　　一是，對于人口和經(jīng)濟活動空間布局相對合理、功能分區(qū)比較適中的大城市，主要需要發(fā)揮軌道交通設(shè)施的快速通道作用，應(yīng)優(yōu)先在目前的中心區(qū)內(nèi)部或環(huán)繞中心區(qū)修建，以利于提高中心區(qū)的通行速度，完善中心區(qū)的服務(wù)功能。
　　二是，在人口和經(jīng)濟活動空間布局不合理、功能分區(qū)缺乏的城市，主要需要發(fā)揮軌道交通設(shè)施在調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和完善功能分區(qū)方面的作用，應(yīng)優(yōu)先在城市中心區(qū)與快速發(fā)展的新區(qū)之間、在中心區(qū)與希望發(fā)展的邊緣區(qū)之間修建，以盡快調(diào)整城市的空間和功能布局。
　　六、其他配套政策建議
　　為使大規(guī)模軌道交通建設(shè)有序進行，并在大城市結(jié)構(gòu)升級和加速我國城市化過程中發(fā)揮更大作用，下面的配套政策很有必要。
　　第一，建議成立高層次的專門領(lǐng)導(dǎo)小組，由一位國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)部門如計委、建設(shè)部、鐵道部、交通部以及各大城市在軌道交通方面的工作，防止各大城市一哄而上，制造一批新的“胡子工程”和“豆腐渣工程”，負(fù)責(zé)軌道交通設(shè)備的國產(chǎn)化，并且在對外談判、招商過程中，發(fā)揮統(tǒng)一對外的作用。當(dāng)前應(yīng)在軌道交通規(guī)劃科學(xué)、布局合理、投資來源落實的“超大城市”中選擇幾個，盡快上馬，然后保證“十五”期間每年有幾個大城市開工。經(jīng)過充分論證完成規(guī)劃的城市，應(yīng)盡快向全社會公開其軌道交通規(guī)劃，一方面便于資金的籌措，另一方面有利于指導(dǎo)新的投資活動，促進城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
　　第二，由于大城市及其周邊城市常常歸屬不同的省級政府，形成以大城市為中心、超越行政區(qū)劃的城市體系遇到障礙，中央政府有關(guān)部門需要加強以大城市為中心的城市圈、城市帶的規(guī)劃和建設(shè)工作。尤其需要通過大城市內(nèi)部交通體系與周邊城市間、大城市城郊間交通的銜接，促進大城市與周邊中小城市及農(nóng)村地區(qū)的一體化，提高大城市軌道交通、機場、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，避免重復(fù)建設(shè),便利大城市的結(jié)構(gòu)升級，真正發(fā)揮大城市的輻射作用。
　　第三，調(diào)整大城市土地政策，進一步規(guī)范、完善一級和二級市場，使土地市場在大城市結(jié)構(gòu)升級中發(fā)揮更大作用。國家對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地的控制應(yīng)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段為主。比如，可制定適用于不同地區(qū)的最低基準(zhǔn)土地轉(zhuǎn)讓價格；也可提高對享有土地使用權(quán)的農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)。由于大城市建筑物和人口的密度更高，聚集經(jīng)濟更顯著，與中小城市、鎮(zhèn)相比，大城市實際上是更集約地使用土地資源的城市類型，應(yīng)優(yōu)先保證大城市增量土地的供應(yīng)，鼓勵大城市周邊地區(qū)的城市化，實現(xiàn)大城市的超先發(fā)展。還可以適當(dāng)增加大城市所轄周邊縣市區(qū)的數(shù)量，并由中央授權(quán)大城市政府統(tǒng)一核批所轄縣市區(qū)土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非 ”。
　　再比如，在大城市存量土地分配和使用過程中，應(yīng)嚴(yán)格控制行政劃撥土地的范圍，杜絕商務(wù)用地協(xié)議出讓，一律采用公開招標(biāo)拍賣的方式。同時有必要放開二級市場，全面清理轉(zhuǎn)讓未取得使用權(quán)的土地的行為。地價決定的市場化將加速大城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能分區(qū)的實現(xiàn)。
　　第四，鑒于大城市政府在基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等方面承擔(dān)的巨大壓力，在進一步完善分級財政體制的過程中，要對充實大城市財源的問題給予特別的關(guān)注。除上面提到的允許城市以其財政收入作擔(dān)保發(fā)行市政設(shè)施債券外，其他可采取的措施還有：調(diào)整歸屬城市財政的稅種，時機成熟時由城市開征面向不動產(chǎn)和重要動產(chǎn)的財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅；提高土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，并減少該稅的減免；開征土地閑置稅；存量土地出讓收益由各城市設(shè)立專項土地基金，主要用于支持軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；用中央所得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”士地收益設(shè)立中央土地基金，部分轉(zhuǎn)移支付給基礎(chǔ)設(shè)施欠帳較多大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；改革一些城市公用設(shè)施的收費制度，減少收費拖欠，并使價格能夠反映成本；適當(dāng)增加中央財政向城市所承擔(dān)的一些社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移支付，等等。
　　第五，鑒于目前普遍存在的對農(nóng)村勞動力向大城市流動的歧視現(xiàn)象，有必要針對流動勞動力在職業(yè)培訓(xùn)、獲取就業(yè)信息、子女受教育、醫(yī)療保險、住房等方面遇到的實際問題，制定一系列更加公平的政策。