市郊鐵路運營管理體制探討

摘　要　分析了國內外主要城市市郊鐵路的運營管理體制。對我國市郊鐵路與城市交通相結合的4 種運營管理體制(國有國營、國有地營、國有合營、地有地營) 進行了分析。探討了成都地區市郊鐵路運營管理體制的組織形式。
關鍵詞　市郊鐵路,城市交通,運營管理
我國34 個100 萬人以上的大城市中,已形成鐵路樞紐29 個。一些樞紐經過技術改造,加上生產布局和運輸徑路的調整,功能發生了變化,使一些深陷城市包圍的線路或區段運行密度驟減。如上海地區的南何支線、新日支線,南京地區的浦梅線、寧棲線,金華地區的浙贛線部分和武漢地區的原京廣鐵路漢口城區段等。由于鐵路運輸本身屬于軌道交通,具有安全性好、不受氣候影響、運輸能力大、速度快、運行正點率高、有利于環境保護、可持續發展能力強等優勢,加上我國大城市常規地面交通供需矛盾日益突出,市郊鐵路參與城市交通的時機已經成熟。當前我國市郊鐵路參與城市交通運營還存在著許多問題,如運營管理體制、資金籌措、相關政策、技術裝備、運能安排、盈利方式和市場競爭等。其中最重要的問題還是運營管理體制問題。
1 　國外市郊鐵路運營管理體制
建立適合各地具體情況的運營管理體制,是使市郊鐵路盡快參與城市交通的關鍵。世界各主要城市的市郊鐵路運營管理體制形式多樣,但主要都是由資金來源所決定,即由投資主體決定運營管理體制。
(1) 國有國營
英國倫敦、法國巴黎和俄羅斯莫斯科采取此種方式。三地參與城市交通的市郊鐵路仍為國家所有,由國家出資建設并進行運營管理。
(2) 國家與地方所有,國家經營
德國漢堡采取此種方式。市郊線路的修建由城市和聯邦鐵路共同負責,聯邦鐵路負責車站和線路部分,城市負責隧道部分;運營管理由德國聯邦鐵路負責。
(3) 地方政府所有,地方經營
美國紐約和加拿大多倫多采取此種地方國有的方式。紐約的市郊(城市) 鐵路由長島鐵路公司和北方鐵路公司進行運營管理,它們同屬紐約城市運輸管理局。多倫多的市郊鐵路由安大略州政府所屬的交通管理局進行運營管理。
(4) 民有民營,私有私營
日本東京采取此種方式。東京公共交通中的市郊(城市) 鐵路在民營化后,隸屬東日本旅客運輸公司,在60 年代初實現了高架和地下化,與長途客運和貨運分離,經營效果較好。
2 　國內市郊鐵路現有運營管理體制
我國市郊鐵路屬于鐵道部所有,運營管理由鐵道部所屬的鐵路局、鐵路分局執行; 而城市交通則是由地方政府負責建設管理。這樣的格局造成了市郊鐵路參與城市交通在運營管理體制上的問題。目前我國一些城市已將市郊鐵路納入城市公共交通系統之中,各有不同的經營管理體制,但基本上仍是國有國營的方式。如: 北京地區鐵路資產所有權屬于鐵道部,投資主體只有鐵道部,資產經營管理由鐵道部下屬的鐵路局、鐵路分局執行。
廣州地區采取地方政府積極主動參與的新型“國有國營”模式:廣州市政府主動參與廣深鐵路的廣州站—南崗站間修建第4 線改造工程,使其成為市郊客運專線;由廣州市政府提供優惠政策,并由鐵道部廣深公司負責運營管理和出資建設。
對于市郊鐵路之外的一些城市軌道交通,其運營管理體制大致有“ 地方國有、地方經營”和“ 地方國有、合作經營”兩種方式。
地方國有、地方經營是當前城市軌道交通普遍采取的方式。武漢城市輕軌交通、上海地鐵2 號線一期工程、廣州地鐵1 號線、深圳地鐵一期工程,其建設資金不再由中央政府全部承擔,而是采取以地方政府出資為主,多元化投資、多渠道集資的方式。
北京地鐵八通線及西直門—東直門城市鐵路采取的是地方國有、合作經營模式。為此,分別組建了北京地鐵京通發展有限責任公司和北京市城市鐵路股份有限公司。前者由北京市地鐵總公司、北京城建集團、北京輕軌京通發展中心等單位組成;后者由中關村科技發展股份有限公司、北京市地鐵總公司、北京城市開發集團公司等組成。
3 　我國市郊鐵路運營管理體制比較
通過對國內外主要城市市郊鐵路運營管理體制的分析可知,我國主要城市所采取的運營管理體制和國外主要城市所采取的不盡相同,這是由我國鐵路的地位和作用所決定的。我國發展市郊鐵路應注意以下幾點。
(1) 鐵路國家所有。我國主要城市附近已建成或即將建成比較完整的鐵路樞紐,部分樞紐有一定的能力可以提供給城市交通使用。作為具有重要戰略意義的鐵路,其資產完全屬于國家所有,這就決定了運營管理體制中的所有制形式。
(2) 資金來源。市郊鐵路參與城市交通,涉及到線路及有關設備的建設和改造。在國家和地方政府財力有限的情況下,完全依靠政府投資已經不太可能,必須依靠社會的力量,實行多元化投資,多渠道集資,吸引社會資金。
(3) 地方政府的支持配合。由于城市交通屬于地方政府主管,市郊鐵路的改造必須得到地方政府的支持配合。其運營管理離不開地方政府的政策導向、政策支持和資金支持。
(4) 市郊鐵路納入城市交通整體規劃。系統地看待市郊鐵路參與城市交通,將市郊鐵路納入城市交通整體規劃之中,明確市郊鐵路在城市交通中的地位與作用,充分發揮其運輸能力,緩解城市交通矛盾。
(5) 運營管理的市場化程度。市郊鐵路參與城市交通的多元化投資結構要求其運營管理體制按照現代企業制度,組建有限責任公司或股份有限公司負責運營管理。這樣既能保證國有資產的增值, 也可以保護其他投資方的利益。
根據我國的實際情況,有以下4 種運營管理體制可供選擇,它們分別是:國有國營、國有地營、國有合營、地有地營。其特點和優缺點如表1 所示。
從表1 可知,由于我國鐵路資產屬于鐵道部所有,既有市郊鐵路參與城市交通,其線路和設備國有的形式難以改變。為了使市郊鐵路能成為城市交通網絡中的一個有機組成部分,必須結合城市實際,探討合適的運營管理體制。
4 　實例分析
目前成都市道路的增長跟不上城市交通需求的增長,而地鐵、輕軌等大容量城市軌道交通的建設還有待時日。而成都地區已建成較完整的鐵路樞紐(成都鐵路樞紐布置見圖1) ,除了完成鐵路運輸任務外,能力還有部分剩余,可以為城市交通提供一部分運力。這為市郊鐵路參與城市交通提供了良好的條件。

圖1 　成都鐵路樞紐

　　成都鐵路分局正在論證開行“公交列車”,初步確定其走向為:沙河堡(或成都東) —成都站—天回鎮—新都—青白江,主要考慮的是客源組織問題。該線路途經成都市成華區、金牛區、郫縣、新都縣和青白江區。客流來源分析如下:由于城市總體規劃的需要,成華區的工廠都向青白江區等遠郊區縣搬遷,而大部分職工居住在市區,通勤職工成為主要客源;成都客站是特等鐵路客站,客流量大,需要大容量、快速的城市交通滿足其換乘需求。換乘旅客成為第二類客源;隨著成都市城市的擴大,衛星城逐步發展起來。來往于居住地和城市中心的衛星城居民成為第三類客源。最后,市郊列車的開行還會產生一定的轉移客流量。除了客源問題外,困擾成都市郊鐵路參與城市交通最主要的還是運營管理問題,主要有以下幾個方面。
(1) 開行方案問題。成都鐵路部門認為“ 公交列車”最多每天在上下班高峰期開行一次,每次載客1 000 人以上。這與城市對軌道交通大容量、高密度、高速度的要求不符,也不利于有效緩解城市交通矛盾,甚至會使居民為趕上每天一次的“ 公交列車”造成新的交通問題。但是,若以完全公交化的方式開行市郊列車,則會對鐵路正常運輸造成一定的影響。
(2) 站點設置問題。從成都鐵路樞紐圖可以看出,當前成都樞紐的站點設置完全遵從鐵路站點設置方案,站間距一般在6 km 以上。而對于城市公共交通來說,如果站間距過大,不能吸引居民出行, 對城市交通矛盾的緩解作用不大。
(3) 具體操作問題。旅客的換乘、進出站手續的簡化以及減少對鐵路長途旅客運輸的干擾等都是成都“公交列車”開行需要解決的問題。
上述正是我國市郊鐵路參與城市交通時存在的問題在一個地區的具體表現。解決這些問題需要從運營管理體制著手,根據各個地區的具體情況,采用不同的體制。在成都地區建議以“ 國有合營”體制為基礎,建立適合具體情況的市郊鐵路運營管理體制。
成都市郊鐵路運營管理體制可以采用如下形式:既有鐵路資產為成都鐵路分局所有,成都市政府積極參與,并吸引社會投資,共同組建公司進行運營管理。這種運營管理體制包括以不同形式參與的三方:成都鐵路分局、成都市政府和社會經濟實體。成鐵分局以既有線路設備以及工程技術協助方式投資,成都誦政府以提供線路設備改造資金、財政補貼及優惠政策等方式投資,社會經濟實體以資金方式投資。線路及其附屬設備資產屬于國有(成鐵分局擁有既有線路和設備,成都市擁有其投入資金所改造的部分) 。三方投資組建的運營管理公司,負責具體運營管理工作。成都市郊鐵路運營管理公司組織結構如圖2 所示。成都市郊鐵路運營管理公司主要由技術部、運營部和經濟部三個部門組成。
(1) 技術部: 由成鐵分局派出工程技術人員對公司進行技術協助,研究有關技術問題,并負責技術設備的改造和日常的維護管理。
(2) 運營部:制定實施成都市郊鐵路運行方案, 并負責日常運營工作。與成鐵分局和成都市有關部門密切合作,在協調好與正常客貨運列車銜接的基礎上,盡量滿足城市居民出行需要,做好與城市其它交通方式的銜接和換乘工作。

圖2 　成都市郊鐵路運營管理公司組織機構
(3) 經濟部:負責公司經濟運轉情況,協調各投資方的經濟利益。市郊鐵路參與城市公共交通,其公益性遠遠大于經濟性。但如果不保證投資方的經濟利益,會使投資方喪失投資信心。成都市政府可以根據其公益性的特點,給予一定的優惠政策和財政補貼,扶持其發展。
當然,市郊鐵路參與城市交通所遇到的不止運營管理體制一個問題,還需要我們結合實際情況, 創造性地加以解決,使市郊鐵路成為城市交通系統的有機組成部分,滿足城市可持續發展的需要。

參　考　文　獻
1 　金辰虎,張靜. 中國應如何發展市郊鐵路(一). 城市軌道交通研究,1999 , (1) :25
2 　車紅坤,金辰虎. 北京地區市郊鐵路管理體制改革探討. 城市軌道交通研究,2000 , (2) :7
3 　華天舒,韓皓. 上海的郊區城市化與軌道交通發展. 城市軌道交通研究,2001 , (3) :18