PPP (公私合伙制)的定義和分類(lèi)探討發(fā)表于《都市快軌交通》2004年10月
王 灝 （北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，北京 100086）
摘 要：PPP在我國(guó)的發(fā)展尚處于起步階段，加之不同機(jī)構(gòu)在引入PPP概念時(shí)參考了不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，因而業(yè)界人士對(duì)PPP的理解不盡相同，各種相關(guān)術(shù)語(yǔ)的使用存在一定程度的混淆。本文對(duì)PPP的定義和分類(lèi)進(jìn)行了有益探討，對(duì)于制定PPP相關(guān)政策法規(guī)、在PPP合同中使用標(biāo)準(zhǔn)化術(shù)語(yǔ)具有一定參考作用。
關(guān)鍵詞：PPP；定義；分類(lèi)；基礎(chǔ)設(shè)施；項(xiàng)目融資
A Study on the Definition and Classification of PPP(Public Private Partnerships)Wang HaoBeijing Infrastructure Investment Corp.,Ltd.
Abstracts: PPP(Public Private Partnerships) is increased using in global project financing, however, it is still new to China’s public utilities. Different terms and different perceptions of them, have made a common understanding difficult. It is helpful to re-focus on the concrete relationships and issues involved. This paper discusses the definition and classification of PPP, for the reference of establishing relevant policy and using standardized terms in PPP contracts.
Key words: PPP; partnerships; definition; classification; public utilities PPP是英文“Public-Private Partnerships”的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文直譯為“公私合伙制”，簡(jiǎn)言之指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。由于PPP與傳統(tǒng)的公用事業(yè)提供方式相比具有很多優(yōu)越性，近二十年來(lái)，各國(guó)或國(guó)際組織都爭(zhēng)相嘗試將PPP的各種模式應(yīng)用于本國(guó)或區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從90年代初期開(kāi)始，全球PPP項(xiàng)目迅猛增長(zhǎng)，并于1997年達(dá)到頂峰。伴隨1997年亞洲、俄羅斯和巴西經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，全球PPP項(xiàng)目有所減少，之后在平穩(wěn)中又開(kāi)始逐漸回升。有資料表明，在未來(lái)15年內(nèi)，全球發(fā)展中國(guó)家大約需要2萬(wàn)億美元投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，未來(lái)若干年內(nèi)，全球很可能會(huì)出現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的新高潮。 中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)期，對(duì)于各種基礎(chǔ)設(shè)施的需求比其他國(guó)家更大更迫切。由于我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家財(cái)政實(shí)力不夠雄厚，必須引入靈活多樣的市場(chǎng)化融資方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。為此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快PPP的基礎(chǔ)性研究和應(yīng)用，推動(dòng)公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。
1. PPP定義及相關(guān)概念1.1 PPP定義研究 雖然私人部門(mén)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)不過(guò)是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的。德國(guó)學(xué)者 Norbert Portz 甚至認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒(méi)有任何意義，它沒(méi)有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來(lái)確定[1]”。以下列舉了幾條有代表性的PPP定義，供參考。
（1）聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院 PPP涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題。PPP包含兩層含義，其一是為滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系，其二是為滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需要，公共部門(mén)和私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施[2]
。（2）歐盟委員會(huì)PPP是指公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)[3]
。（3）加拿大PPP國(guó)家委員會(huì) PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿(mǎn)足事先清晰界定的公共需求[4]
。 （4）美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì) PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿(mǎn)足公共需求[5]
。 由此可見(jiàn)，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，它包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值(Value For Money)。 在國(guó)外研究文獻(xiàn)中提到PPP時(shí)，絕大多數(shù)是指廣義的PPP，而從國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)來(lái)看，多數(shù)理解為狹義的PPP。需要強(qiáng)調(diào)的是，不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個(gè)大的概念范疇，而不是一種特定的項(xiàng)目融資模式。因此，不能將PPP與BOT、TOT等特定項(xiàng)目融資模式并列起來(lái)進(jìn)行比較。
1.2與PPP相關(guān)的幾個(gè)概念 國(guó)外有不少文獻(xiàn)使用PPP/BOT、PPP/PFI等組合方式來(lái)表示公共部門(mén)與私人部門(mén)合作關(guān)系的總稱(chēng)，為了更好的理解PPP，有必要了解與之相關(guān)的幾個(gè)概念。
（1）PFI(Private Finance Initiate，私人融資倡導(dǎo)) PFI可以理解為PPP在英國(guó)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)特定階段，其含義與狹義的PPP概念非常類(lèi)似，只不過(guò)PFI更強(qiáng)調(diào)私人部門(mén)的資本投入，因而PFI也是一個(gè)概念范疇，它包括DBFO、BOOT、BOO等多種模式。由于英國(guó)的PFI主要以DBFO方式實(shí)現(xiàn)，因而也有的文獻(xiàn)中PFI特指DBFO模式。歐洲國(guó)家的PPP方案主要參考英國(guó)的PFI模型和法國(guó)的Concession模型。
（2）BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓) BOT概念最早由土耳其總理奧扎爾于1984年提出來(lái)的，隨后幾年英國(guó)和法國(guó)對(duì)BOT的興趣激增，并成為兩國(guó)解決債務(wù)危機(jī)的手段之一。再后來(lái)BOT風(fēng)行全世界，各種BOT項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。 在多數(shù)文獻(xiàn)中，術(shù)語(yǔ)BOT代表一類(lèi)特定項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOOT、BLOT、BOO等。也有的文獻(xiàn)中BOT特指BOOT模式，因此BOT也有廣義和狹義之分。
（3）TOT(Transfer- Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓) 國(guó)內(nèi)經(jīng)常出現(xiàn)的另一個(gè)術(shù)語(yǔ)TOT，在國(guó)外文獻(xiàn)中其實(shí)并不多見(jiàn)。根據(jù)筆者的理解，TOT可以分為只轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)權(quán)的TOT和伴隨產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的TOT兩種，前者實(shí)質(zhì)是租賃關(guān)系，后者實(shí)質(zhì)是購(gòu)買(mǎi)關(guān)系。又由于設(shè)公共施轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)后一般需要先進(jìn)行一定程度的更新、擴(kuò)建才能經(jīng)營(yíng)，故TOT可分別用LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer)和PUOT(Purchase-Upgrade-Operate-Transfer)表示。
（4）Concession（特許經(jīng)營(yíng)） 特許經(jīng)營(yíng)在法國(guó)具有很長(zhǎng)的歷史，其含義同樣也有廣義和狹義之分。廣義的特許經(jīng)營(yíng)與狹義的PPP概念完全相同，是指一系列特許經(jīng)營(yíng)方式的總稱(chēng)；狹義的特許經(jīng)營(yíng)專(zhuān)指“場(chǎng)域特許經(jīng)營(yíng)”或“特許租賃經(jīng)營(yíng)”，法語(yǔ)用“affermage”表示。 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)授予，它可以應(yīng)用于新設(shè)施的建設(shè)，也可以應(yīng)用于已有設(shè)施的更新、升級(jí)和擴(kuò)建等。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合同期限一般長(zhǎng)達(dá)20到30年，在此期間私人部門(mén)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共設(shè)施，但整個(gè)過(guò)程中，包括已有設(shè)施和私人部門(mén)新建設(shè)的設(shè)施在內(nèi)的全部資產(chǎn)歸公共部門(mén)擁有，天則公用事業(yè)研究中心認(rèn)為“這一點(diǎn)很重要，如果私人部門(mén)是資產(chǎn)的擁有者，那他就不能叫做特許經(jīng)營(yíng)者，因?yàn)樗慕?jīng)營(yíng)沒(méi)有時(shí)間的限制，也沒(méi)有產(chǎn)權(quán)移交的問(wèn)題”。公共部門(mén)需要做的是監(jiān)督私人部門(mén)在特許期內(nèi)使用和維護(hù)設(shè)施妥當(dāng)，確保特許期結(jié)束后全部設(shè)施能較為完整地交還公共部門(mén)。 另外需要注意的是，本文中的特許經(jīng)營(yíng)是指政府授予私人部門(mén)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，它與連鎖超市、快餐店等的特許（加盟）經(jīng)營(yíng)有所不同，后者一般用法語(yǔ)“franchies”表示。
（5）PSP(Private Sector Participation，公私合作) 世界銀行使用術(shù)語(yǔ)PSP來(lái)泛指私人部門(mén)與公共部門(mén)各種程度的合作關(guān)系，其含義與廣義的PPP完全相同。
（6）Divestiture（剝離） 將公共資產(chǎn)或國(guó)有股權(quán)通過(guò)出售或者管理層收購(gòu)(MBO)等形式轉(zhuǎn)讓給私人稱(chēng)為“剝離”，具體有完全剝離(Complete Divestiture)和部分剝離(Partial Divestiture)兩種。 完全剝離與特許經(jīng)營(yíng)相類(lèi)似，但由于所有權(quán)永久歸私人保留，故兩者的PPP性質(zhì)有所不同。在特許經(jīng)營(yíng)方式中政府有兩個(gè)主要任務(wù)，其一是確保資產(chǎn)使用良好并在特許期結(jié)束后能較為完善的交還，其二是通過(guò)合理的調(diào)節(jié)和管理，避免出現(xiàn)行業(yè)壟斷價(jià)格，同時(shí)確保服務(wù)質(zhì)量。而在完全剝離模式下，政府的任務(wù)只有后者，因?yàn)閺睦碚撋现v，私人部門(mén)會(huì)自覺(jué)維護(hù)其自身?yè)碛械馁Y產(chǎn)。葡萄牙和意大利的部分高速公路、英國(guó)的部分電信業(yè)表明，采用完全剝離方式比特許經(jīng)營(yíng)方式更為有效。 如果政府希望在資產(chǎn)管理方面保持一定程度的控制權(quán)，則可以選擇部分剝離的方式，保留部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。部分剝離方式在吸引私人資金、提高經(jīng)營(yíng)和管理效率的同時(shí)，還能保證公共資產(chǎn)的國(guó)有意義。在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)意義重大的行業(yè)，為確保社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，政府通常不愿意將這些行業(yè)的公共資產(chǎn)完全剝離出去。
（7）其他常見(jiàn)術(shù)語(yǔ) Privatization（私有化）：有兩種含義，在英國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)家是指公共資產(chǎn)的私有化，與Divestiture的含義完全相同；在中東歐國(guó)家，是指將原中央集權(quán)政府控制下的各種公共部門(mén)職能下放給地方政府。
Public Utility（公用事業(yè)）：分為Public Goods（公共產(chǎn)品）和Public Service（公共服務(wù)），前者有時(shí)也用Public Facilities（公共設(shè)施）或Infrastructure（基礎(chǔ)設(shè)施）或Public Assets（公共資產(chǎn)）來(lái)表示。 明確上述術(shù)語(yǔ)的含義對(duì)于正確理解PPP以及對(duì)PPP進(jìn)行分類(lèi)很有意義。在這些概念中，尤其要注意的是PFI、BOT和Concession，這三個(gè)術(shù)語(yǔ)有時(shí)代表某種特定的項(xiàng)目融資模式，有時(shí)表示某一類(lèi)具有相同特性的項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，并且這三個(gè)概念相互交叉重疊，互相包含，在閱讀國(guó)外文獻(xiàn)或引用這些概念時(shí)，必須注意加以區(qū)分。
2. PPP分類(lèi)探討2.1、國(guó)外常用PPP分類(lèi)方式簡(jiǎn)介由于世界各國(guó)1意識(shí)形態(tài)的不同；2處于PPP的不同發(fā)展階段；3使用的術(shù)語(yǔ)不同；4對(duì)于同一個(gè)概念的理解不盡相同；這就給PPP的分類(lèi)帶來(lái)了很大麻煩。從筆者查閱的資料來(lái)看，各國(guó)或國(guó)際組織對(duì)PPP的分類(lèi)有十幾種之多，其中多數(shù)是按廣義的PPP進(jìn)行分類(lèi)的。以下分別列舉出幾種有代表性的分類(lèi)方法，供參考。
（1）世界銀行 世界銀行綜合考慮資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和合同期限等角度，將廣義PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO和剝離六種模式。如下表所示：
表1 世界銀行的PPP分類(lèi)[6]
| PPP Option(PPP類(lèi)型) | Assets ownership(產(chǎn)權(quán)) | O&M(經(jīng)營(yíng)和維護(hù)) | investment(投資) | Commercial risk(商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)) | Duration(合同期限) |
| Service contract(服務(wù)外包) | 公共部門(mén) | 公共部門(mén)和私人部門(mén) | 公共部門(mén) | 公共部門(mén) | 1–2年 |
| Management contract(管理外包) | 公共部門(mén) | 私人部門(mén) | 公共部門(mén) | 公共部門(mén) | 3–5 年 |
| Lease (租賃) | 公共部門(mén) | 私人部門(mén) | 公共部門(mén) | 共同分擔(dān) | 8–15 年 |
| Concession(特許經(jīng)營(yíng)) | 公共部門(mén) | 私人部門(mén) | 私人部門(mén) | 私人部門(mén) | 25–30 年 |
| BOT/BOO | 私人部門(mén)和公共部門(mén) | 私人部門(mén) | 私人部門(mén) | 私人部門(mén) | 20–30 年 |
| Divestiture(剝離) | 私人部門(mén)或私人部門(mén)和公共部門(mén) | 私人部門(mén) | 私人部門(mén) | 私人部門(mén) | 永久 |
（2）聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院 聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院按照狹義PPP進(jìn)行分類(lèi)，認(rèn)為世界銀行PPP分類(lèi)選項(xiàng)中的Concession、BOT和BOO三類(lèi)模式稱(chēng)為PPP，而外包、租賃和剝離不屬于PPP范疇，如圖1所示。圖中左側(cè)陰影表示私人部門(mén)參與程度，右側(cè)陰影表示公共部門(mén)參與程度，其他各術(shù)語(yǔ)中文意思與表1相同。
圖1 聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究的PPP分類(lèi)[2]
（3）歐盟委員會(huì) 歐盟委員會(huì)按照投資關(guān)系將PPP分為傳統(tǒng)承包、一體化開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)、合伙開(kāi)發(fā)三大類(lèi)。傳統(tǒng)承包類(lèi)是指政府投資，私人部門(mén)只承擔(dān)項(xiàng)目中的某一個(gè)模塊，例如建設(shè)或者經(jīng)營(yíng)。一體化開(kāi)發(fā)類(lèi)是指公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等一系列職能均由私人部門(mén)負(fù)責(zé)，有時(shí)也需要私人部門(mén)參與一定程度的投資。合伙開(kāi)發(fā)類(lèi)通常需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的大部分甚至全部投資，且合同期間資產(chǎn)歸私人擁有。
表2 歐盟委員會(huì)的PPP分類(lèi)[3]
| PPP 類(lèi)型 | 具體模式 | 備注 |
| 傳統(tǒng)承包類(lèi) | Service Contract、O&M、Leasing | 租賃也屬于私人承包類(lèi)，這一點(diǎn)與上面兩種分類(lèi)有所不同 |
| 一體化開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)類(lèi) | BOT、Turnkey | 有時(shí)Turnkey也用DBO來(lái)表示，即全承包或“交鑰匙” |
| 合伙開(kāi)發(fā)類(lèi) | Concession、Divestiture | Concession包括DBFO Concession、BOOT Concession等，Divestiture包括BOO等 |
（4）加拿大PPP國(guó)家委員會(huì) 加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)按照轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)大小將廣義PPP細(xì)分成了12種模式，參見(jiàn)表3。（表中箭頭方向表示轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大）
表3 加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)的PPP分類(lèi)[4]
| Operation and Maintenance Contract | O&M | 經(jīng)營(yíng)和維護(hù) |
| Design Build | DB | 設(shè)計(jì)-建設(shè) |
| Design Build Major Maintenance | DBMM | 設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要維護(hù) |
| Design Build Operate (Super Turnkey) | DBO | 設(shè)計(jì)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)（超級(jí)交鑰匙） |
| Lease Develop Operate | LDO | 租賃-開(kāi)發(fā)-經(jīng)營(yíng) |
| Build Lease Operate Transfer | BLOT | 建設(shè)-租賃-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓 |
| Build Transfer Operate | BTO | 建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng) |
| Build Own Transfer | BOT | 建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓 |
| Build Own Operate Transfer | BOOT | 建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓 |
| Build Own Operate | BOO | 建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng) |
| Buy Build Operate | BBO | 購(gòu)買(mǎi)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng) |
2.2、適合中國(guó)的PPP分類(lèi)方式探討 參考世界銀行和加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)等的分類(lèi)方式，結(jié)合國(guó)內(nèi)目前的應(yīng)用現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為PPP可以按如下三級(jí)結(jié)構(gòu)的方式進(jìn)行分類(lèi)：
圖2 PPP的三級(jí)結(jié)構(gòu)分類(lèi)法 從上圖可知，廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類(lèi)，其中：外包類(lèi)PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門(mén)承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類(lèi)PPP項(xiàng)目中，私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。 特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好私人部門(mén)的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性?xún)烧咧g的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門(mén)將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門(mén)。 私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目則需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門(mén)在這類(lèi)PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。 上述這種分類(lèi)方式的優(yōu)點(diǎn)在于既符合國(guó)際上主要的分類(lèi)原則，又考慮了國(guó)內(nèi)的術(shù)語(yǔ)使用習(xí)慣，同時(shí)避免使用一些意義模糊的概念，使每一個(gè)術(shù)語(yǔ)對(duì)應(yīng)一種特定模式。各模式的含義參見(jiàn)表4。
表4 PPP的各種模式及其含義| 模式名 | 英文含義 | 中文含義 | 簡(jiǎn)單說(shuō)明 | 合同期限 |
| Service Contract | Service Contract | 服務(wù)外包 | 政府以一定費(fèi)用委托私人部門(mén)代為提供某項(xiàng)公共服務(wù)，例如設(shè)備維修，辦公室衛(wèi)生打掃等。 | 1-3年 |
| Management Contract | Management Contract | 管理外包 | 政府以一定費(fèi)用委托私人部門(mén)代為管理某公共設(shè)施或服務(wù)，例如城市垃圾處理等。 | 3-5年 |
| DB | Design-Build-Transfer | 設(shè)計(jì)-建造 | 私人部門(mén)按照公共部門(mén)規(guī)定的性能指標(biāo)，以事先約定好的固定價(jià)格設(shè)計(jì)并建造基礎(chǔ)設(shè)施，并承擔(dān)工程延期和費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。因此私人部門(mén)必須通過(guò)提高其管理水平和專(zhuān)業(yè)技能來(lái)滿(mǎn)足規(guī)定的性能指標(biāo)要求。 | 不確定 |
| DBMM | Design-Build-Major Maintenance | 設(shè)計(jì)-建造-主要維護(hù) | 公共部門(mén)承擔(dān)DB模式中提供的基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，但主要的維修功能交給私人部門(mén)。 | 不確定 |
| O&M | Operation& Maintenance | 經(jīng)營(yíng)和維護(hù) | 私人部門(mén)與公共部門(mén)簽訂協(xié)議，代為經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共部門(mén)擁有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府向私人部門(mén)支付一定費(fèi)用。例如城市自來(lái)水供應(yīng)、垃圾處理等。 | 5-8年 |
| DBO | Design-Build-Operate(Super Turnkey) | 設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營(yíng)(交鑰匙) | 私人部門(mén)除承擔(dān)DB和DBMM中的所有職能外，還負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施，但整個(gè)過(guò)程中資產(chǎn)的所有權(quán)仍由公共部門(mén)保留。 | 不確定 |
| LUOT | Lease-Upgrade-Operate-Transfer | 租賃-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓 | 私人部門(mén)租賃已有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過(guò)一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，租賃期結(jié)束后移交給公共部門(mén)。 | 8-15年 |
| PUOT | Purchase-Upgrade-Operate-Transfer | 購(gòu)買(mǎi)-更新-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓 | 私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)已有的公共基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過(guò)一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。在經(jīng)營(yíng)期間私人部門(mén)擁有該設(shè)施的所有權(quán)，合同結(jié)束后將該設(shè)施的使用權(quán)和所有權(quán)移交給公共部門(mén)。 | 8-15年 |
| BLOT | Build-Lease-Operate-Transfer | 建設(shè)-租賃-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓 | 私人部門(mén)先與公共部門(mén)簽訂長(zhǎng)期租賃合同，由私人部門(mén)在公共土地上投資、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在租賃期內(nèi)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)而收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。合同結(jié)束后將將該設(shè)施交還給公共部門(mén)。 | 25-30年 |
| BOOT | Build-Own-Operate-Transfer | 建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓 | 私人部門(mén)在獲得公共部門(mén)授予的特許權(quán)后，投資、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)而收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。在特許期內(nèi)私人部門(mén)具有該設(shè)施的所有權(quán)，特許期結(jié)束后交還給公共部門(mén)。 | 25-30年 |
| DBTO | Design-Build-Transfer-Operate | 設(shè)計(jì)-建造-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng) | 私人部門(mén)先墊資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完工后以約定好的價(jià)格移交給公共部門(mén)。公共部門(mén)再將該設(shè)施以一定的費(fèi)用回租給私人部門(mén)，由私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。私人部門(mén)這樣做的目的是為了避免由于擁有資產(chǎn)的所有權(quán)而帶來(lái)的各種責(zé)任或其他復(fù)雜問(wèn)題。 | 20-25年 |
| DBFO | Design-Build-Finance-Operate | 設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營(yíng) | DBFO是英國(guó)PFI架構(gòu)中最主要的模式，在該模式中，私人部門(mén)投資建設(shè)公共設(shè)施，通常也具有該設(shè)施的所有權(quán)。公共部門(mén)根據(jù)合同約定，向私人部門(mén)支付一定費(fèi)用并使用該設(shè)施，同時(shí)提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務(wù)，而私人部門(mén)只提供該設(shè)施的輔助性服務(wù)。例如，私人部門(mén)投資建設(shè)某醫(yī)院的各種建筑物，公共部門(mén)向私人部門(mén)支付一定費(fèi)用使用建設(shè)好的醫(yī)院設(shè)施，并提供門(mén)診等主要公共服務(wù)，而私人部門(mén)負(fù)責(zé)提供飲食、清潔等保證該設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的輔助性服務(wù)。 | 20-25年 |
| PUO | Purchase-Upgrade-Operate | 購(gòu)買(mǎi)-更新-經(jīng)營(yíng) | 私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過(guò)更新擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，并永久擁有該設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。在與公共部門(mén)簽訂的購(gòu)買(mǎi)合同中注明保證公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)督。 | 永久 |
| BOO | Build-Own-Operate | 建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng) | 私人部門(mén)投資、建設(shè)并永久擁有和經(jīng)營(yíng)某基礎(chǔ)設(shè)施，在與公共部門(mén)簽訂的原始合同中注明保證公益性的約束條款，受政府管理和監(jiān)督。 | 永久 |
上述這些模式中，容易引起混淆的是DBO、DBTO、DBFO、BLOT、BOOT以及BOO，下面分別從投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、所有權(quán)四個(gè)方面來(lái)比較這些模式的異同，參見(jiàn)表5。
表5 幾種容易混淆的PPP模式比較| 比較項(xiàng) | DBO | DBTO | DBFO | BLOT | BOOT | BOO |
| 投資 | 私人負(fù)責(zé)投資 | | | P | P | P | P |
| 通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)收回投資 | | P | | P | P | P |
| 通過(guò)政府付費(fèi)收回投資 | P | | P | | | |
| 建設(shè) | 私人部門(mén)建設(shè)工程 | P | P | P | P | P | P |
| 經(jīng)營(yíng) | 私人部門(mén)提供服務(wù) | P | P | P | P | P | P |
| 擁有 | 公共部門(mén)永久擁有 | P | P | 視合同定 | P | | |
| 合同期間私人擁有 | | | | P | |
| 私人部門(mén)永久擁有 | | | | | P |
上表表明，這幾種模式的相同之處在于公共設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)均由私人部門(mén)負(fù)責(zé)，不同之處主要體現(xiàn)在投資關(guān)系和所有權(quán)關(guān)系兩個(gè)方面。
2.3、其他分類(lèi)方式簡(jiǎn)介 PPP也可以從其它角度來(lái)分類(lèi)。例如按合作雙方扮演的角色重要程度可以劃分為政府主導(dǎo)型、共同協(xié)商型和私人主導(dǎo)型；按照PPP適用對(duì)象可以分為適用于已有設(shè)施、擴(kuò)建已有設(shè)施和新建設(shè)施三類(lèi)。參見(jiàn)表6和表7。
表6 PPP按合作雙方的角色分類(lèi)| PPP類(lèi)型 | 示例模式 |
| 政府主導(dǎo)型 | DB、O&M等各種外包類(lèi)PPP模式 |
| 共同協(xié)商型 | DBFO、DBTO、LUOT、PUOT、BLOT、BOOT |
| 私人主導(dǎo)型 | PUO、BOO |
表7 PPP按適用對(duì)象分類(lèi)| PPP類(lèi)型 | 示例模式 |
| 適用于已有設(shè)施 | 服務(wù)外包、管理外包、O&M |
| 適用于擴(kuò)建已有設(shè)施 | LUOT 、PUOT、PUO |
| 適用于新建設(shè)施 | DB、DBMM、DBO、DBFO、DBTO、BOOT、BOO |
3. 切合中國(guó)軌道交通項(xiàng)目的兩種PPP創(chuàng)新模式[7] ~[9]
各國(guó)在推行PPP時(shí)會(huì)結(jié)合自身特點(diǎn)加以創(chuàng)新，從而衍生出更多更靈活的新模式。因而，PPP是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷演變進(jìn)化的概念范疇，而PPP的分類(lèi)也不是固定不變的。筆者結(jié)合中國(guó)實(shí)際和軌道交通建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn)，探索研究了兩種切合中國(guó)軌道交通項(xiàng)目的PPP模式，按政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金支持的不同階段分為前補(bǔ)償模式和后補(bǔ)償模式。
3.1前補(bǔ)償模式(SB-O-T) 前補(bǔ)償模式即SB-O-T(Subsidize in Building-Operate-Transfer)，又稱(chēng)建設(shè)期補(bǔ)償模式，其具體做法是把一個(gè)地鐵項(xiàng)目分為兩個(gè)部分，包括車(chē)站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來(lái)完成；包括車(chē)輛、信號(hào)等資產(chǎn)的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，吸引社會(huì)投資組建的PPP項(xiàng)目公司來(lái)完成。政府部門(mén)與PPP公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在項(xiàng)目的成長(zhǎng)期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無(wú)償或以象征性的價(jià)格租賃給 PPP項(xiàng)目公司,為PPP項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項(xiàng)目的成熟期，為回收部分政府投資，同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)，將通過(guò)調(diào)整租金的形式，政府投資公司參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司無(wú)償將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。 此模式結(jié)合了BLOT和LUOT兩種模式的特點(diǎn)，把項(xiàng)目的投資分為公益性和盈利性?xún)刹糠郑嫘圆糠钟烧顿Y，盈利性部分吸引社會(huì)投資，從而擴(kuò)大資金來(lái)源，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。其難點(diǎn)在于相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則還不夠完善，并相應(yīng)增加部分中介費(fèi)用。
3.2后補(bǔ)償模式(B-SO-T) 后補(bǔ)償模式即B-SO-T(Build-Subsidize in Operation-Transfer)，又稱(chēng)運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償模式，具體做法是：按照目前國(guó)內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度，公共部門(mén)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)共同出資組建項(xiàng)目有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)地鐵新線項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。政府部門(mén)以預(yù)測(cè)客流量和實(shí)際票價(jià)為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本和收入，對(duì)產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。在項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，當(dāng)實(shí)際發(fā)生客流量比預(yù)測(cè)客流量增加或減少的幅度超過(guò)一定比例，假定為2.41%（運(yùn)營(yíng)期內(nèi)客流量的年均增長(zhǎng)率）時(shí)，超過(guò)部分所形成的損益，由政府和項(xiàng)目公司按一定比例共同承擔(dān)或享有，即相應(yīng)增加或抵扣項(xiàng)目公司年度政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)給。預(yù)測(cè)客流量每三年作為一個(gè)調(diào)整期，當(dāng)?shù)谌甑膶?shí)際發(fā)生客流量比預(yù)測(cè)客流量增減的幅度超過(guò)2.41%，對(duì)以后年度的預(yù)測(cè)客流量進(jìn)行調(diào)整。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要將項(xiàng)目全部資產(chǎn)無(wú)償移交給政府。 此模式在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行政府補(bǔ)貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場(chǎng)融資的實(shí)際，克服了保固定回報(bào)率政策的難點(diǎn)，進(jìn)行了大量創(chuàng)新，具有一定優(yōu)點(diǎn)和適用性。其實(shí)質(zhì)是在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)合理的補(bǔ)償和一定的激勵(lì)約束機(jī)制，保證項(xiàng)目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到項(xiàng)目公益性和經(jīng)營(yíng)性的統(tǒng)一。此模式也適用于政府引進(jìn)其他境內(nèi)外運(yùn)營(yíng)商參與地鐵運(yùn)營(yíng)管理，為打破壟斷、建立適度競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)營(yíng)格局提供了可操作的模型。此模式對(duì)于壟斷經(jīng)營(yíng)條件下政府如何建立科學(xué)合理的補(bǔ)貼機(jī)制也具有現(xiàn)實(shí)意義。兩年來(lái)，北京地鐵對(duì)這兩種PPP模式的具體實(shí)施進(jìn)行了較為深入的研究：一是政府部門(mén)需要制定的一系列規(guī)則及支持條件，例如票價(jià)政策、項(xiàng)目的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交規(guī)則等；二是企業(yè)參與PPP項(xiàng)目需要明確的客流預(yù)測(cè)、財(cái)務(wù)模型和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等；三是合作雙方如何建立風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、明確責(zé)任義務(wù)關(guān)系和監(jiān)管規(guī)則等。只有在上述三方面制定一整套合理的解決方案，才能使公私合伙制在軌道交通項(xiàng)目中具體可操作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的公益性和盈利性的對(duì)立統(tǒng)一。
4、結(jié)束語(yǔ) 利用PPP推動(dòng)公用事業(yè)市場(chǎng)化，在我國(guó)尚處于起步階段，加之不同機(jī)構(gòu)在引入PPP概念時(shí)參考了不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，因而業(yè)界人士對(duì)PPP的理解不盡相同，各種相關(guān)術(shù)語(yǔ)的使用存在一定程度的混淆。使用含義明確、規(guī)范的術(shù)語(yǔ)是制定PPP合同的一部分，為使PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化，避免因理解不一致而引發(fā)爭(zhēng)議，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，盡快將這些概念的含義明確化、術(shù)語(yǔ)用詞規(guī)范化，以利于PPP在中國(guó)的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：[1] David Hall, Robin de la Motte, Steve Davis. Terminology of Public-Private Partnerships. Public Services International Research Unit (PSIRU) paper, 2003.[2] United Nations Institute for Training and Research. PPP-For Sustainable Development. 2000.[3] The European Commission. Guidance For Successful PPP. 2003.[4] John R. Allan. PPP:A Review of Literature and Practice. Saskatchewan Institute of Public Policy Public Policy Paper, No.4. 1999.[5] The National Council For PPP, USA. For the Good of the People: Using PPP To Meet America's Essential Needs. 2002.[6] The World Bank. Selecting an Option for Private Sector Participation. 1997.[7] 王灝. 關(guān)于北京軌道交通投融資問(wèn)題的研究與建議. 城市軌道交通首屆中青年專(zhuān)家論壇文集. 2002.[8] 王灝. 加快PPP模式的研究與應(yīng)用 推動(dòng)軌道交通市場(chǎng)化進(jìn)程. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2004，（1）：47-49. [9] 王灝. 城市軌道市場(chǎng)化投融資方式變革. 中國(guó)投資. 2004，（1）：111-114.
[1]王 灝（1968- ），男，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司副總經(jīng)理，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生。
